住建部原副部長 仇保興

中央城市工作會議12月20日至21日在召開。會議指出，城市工作是一個系統(tǒng)工程。要以城市群為主體形態(tài)，科學(xué)規(guī)劃城市空間布局，實(shí)現(xiàn)緊湊集約、高效綠色發(fā)展。首次中央城市工作會議于1978年召開，此次，中央城市工作會議時(shí)隔37年后第二次召開，意義不可謂不重大。

12月2日，國務(wù)院參事、住建部原副部長仇保興應(yīng)邀參加國務(wù)院經(jīng)濟(jì)形勢座談會，闡述他對城市工作的若干看法和建議。全國城市工作會議召開前夕，這位有豐富城市規(guī)劃和管理經(jīng)驗(yàn)的前官員、經(jīng)濟(jì)學(xué)和城市規(guī)劃學(xué)雙博士接受了專訪。

仇保興表示，現(xiàn)行城市發(fā)展之路有諸多認(rèn)識和實(shí)踐上的誤區(qū)，其發(fā)展之路不可持續(xù)。過往37年來，單以工業(yè)化角度論道，城市發(fā)展不可謂不成功，但是，如果以尊重城市發(fā)展規(guī)律角度出發(fā)，取得巨大成功的工業(yè)文明反而束縛了人們的思維和手腳，“對綠色發(fā)展的禍害也最大”。

對仇保興的觀點(diǎn)，一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家持有不同意見。一位經(jīng)濟(jì)學(xué)家曾告訴《財(cái)經(jīng)》記者，改革開放最大的成功，就是遵循了經(jīng)濟(jì)學(xué)優(yōu)化稀缺資源配置的基本原理，“人口不斷集聚的城市更富效率”。

仇保興透露，過往37年間，亦曾有召開城市工作會議的動議，但中央認(rèn)識并不統(tǒng)一。最近兩三年間，以人為本、綠色發(fā)展、城市化是自然漸進(jìn)的過程三大共識，在中央層面漸趨統(tǒng)一。不過，由于工業(yè)化城市思維存在極強(qiáng)的路徑依賴，“城市發(fā)展轉(zhuǎn)型遠(yuǎn)非一次城市工作會議所能解決”。

舊誤區(qū)

Q：2013年底，中央召開了城鎮(zhèn)化工作會議，城鎮(zhèn)化似有加速前行之勢，但2014年底，中央經(jīng)濟(jì)工作會議的表述變?yōu)榱?ldquo;城鎮(zhèn)化要有歷史耐心”。如今，城市工作會議準(zhǔn)備每兩年就召開一次，是否意味著我們對城市工作的認(rèn)識正在螺旋上升?

仇保興：其實(shí)我們以往的認(rèn)識誤區(qū)是很大的。

長期以來，我們偏重生產(chǎn)，不重視消費(fèi)�，F(xiàn)在很多人離開城市甚至住到國外去，他們在追求什么?清潔的空氣、安全的食品、良好的教育、高水平的衛(wèi)生以及有活力的街道、悠久的文化傳承，這些都是讓人們的生命質(zhì)量更好的消費(fèi)品。

這37年來，雖然我們解決了一些基本需求問題，但對于上述高層次的消費(fèi)需求，對人們潛意識里對美好事物的追求，還是有所忽略的。我們的城市里也需要一種供給側(cè)的改革，忽視城市消費(fèi)是第一個誤區(qū)。

Q：造成這一誤區(qū)的根源何在?

仇保興：根源在于第二個誤區(qū)：城市變成了一個生產(chǎn)工具的載體，也就是GDP的載體。很長一段時(shí)間，城市建設(shè)的方針是滿足工業(yè)化的需要，工業(yè)化壓倒一切。這突出表現(xiàn)在工業(yè)區(qū)、開發(fā)區(qū)遍地開花，形成中國式攤大餅發(fā)展。

Q：比如當(dāng)年的三線建設(shè)。

仇保興：對。我們上次去酒泉，這個城市其實(shí)就是一個工廠(酒泉鋼鐵廠)的生活區(qū)發(fā)展成型的。我國六百多個城市里，近一半的城市是這樣發(fā)展起來的。工業(yè)發(fā)展是最主要的，城市只是附屬品。

可你看一下清明上河圖，那是多么繁華、多么符合人們多樣性的需求，有吸引力的城市。既然叫城市，城和市應(yīng)該是匹配的，有市才有城，而不應(yīng)有城才有市�？上Ч�業(yè)文明以來，那種使人感覺到愉悅、使生活更美好的城市的本意，被淡化了。

Q：工業(yè)立市還帶來了哪些問題?

仇保興：因?yàn)楣�業(yè)立市，我們采取了用工業(yè)文明的辦法來處置城市的一切基礎(chǔ)設(shè)施。這是第三個誤區(qū)。

比如，城市交通引入了大交通模式，城市水引入了大江大河的治理模式，城市綠化引入了人工森林模式，城市垃圾引入了流水線模式等。

Q：這些基礎(chǔ)設(shè)施，與城市居民息息相關(guān)，它們究竟存在怎樣的問題?

仇保興：我們先說交通。高速公路模式與城市交通模式完全不同。

前者較少考慮占地多少，但后者的占地面積通常僅為城市面積的十分之一。那么，城市交通就是一個稀缺的空間資源，私家車占據(jù)了更多的寶貴的空間資源，又排放了廢氣，應(yīng)被征收懲罰性稅費(fèi);反之，如果你公交出行，則應(yīng)鼓勵。

理想的城市是什么呢?是到處充滿著微循環(huán)，交通如此，水和垃圾處理也是如此。如果水是微循環(huán)的，那就是海綿城市了，到處可以滲透，終生受用。而我們選擇了福特式的工業(yè)化大生產(chǎn)模式來處理水和垃圾，自以為很高明、高效率，但這種長距離、集中式的處理模式實(shí)際上很脆弱，一個點(diǎn)上出問題，全網(wǎng)都要癱瘓。

城市生態(tài)文明實(shí)際上就是向大自然學(xué)習(xí)，大自然處處、時(shí)時(shí)能夠生產(chǎn)、消費(fèi)、降解。這種城市生態(tài)的理念，我們沒有樹立，很多事情是打著綠色的旗號在反綠色。

還有一個扭曲的做法，就是長官意志代替城市規(guī)律，如“大、洋、奇”式國外后現(xiàn)代建筑，又譬如幾年前少數(shù)城市領(lǐng)導(dǎo)強(qiáng)調(diào)個人偏好、建設(shè)單一樹種的“森林某市”。

森林是為了動物的生活更美好，大樹進(jìn)城、密植樹林這顯然是方向上的錯誤。從人文的角度來講，應(yīng)該走園林綠化之路。享譽(yù)全球的中國園林，就是“師法自然、宛如天成”，尊重與模仿自然的綠色典范，這才是以人為本。

Q：如此說來，個別特大城市以人均水資源擁有量來測算人口、產(chǎn)業(yè)規(guī)模，也是工業(yè)思維、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維。

仇保興：1965年新加坡獨(dú)立的時(shí)候，因?yàn)闃O度缺水，就從馬來西亞進(jìn)口水。當(dāng)時(shí)新加坡的人口不過百萬，現(xiàn)在則超過五百萬，但從馬來西亞進(jìn)口的水卻沒有增加，并且，進(jìn)來多少水，全部加工之后再賣回到馬來西亞，一進(jìn)一出，還賺了銀子。

新加坡人說，我們用三個水龍頭，就把水的問題解決了。全部用水中，雨水收集三分之一，海水淡化三分之一，還有三分之一呢，就是把污水再生利用變?yōu)榧儍羲�。新加坡人開始不敢喝，開國總理李光耀帶頭喝這種再生水，于是問題全解決了。

新加坡實(shí)際上也是一座城市，可你看到他們的發(fā)展受制于水資源了嗎?我們中國人擅長搞長距離調(diào)水，用的是加法，可新加坡人用的是乘法。生態(tài)效率孰高孰低，不言自明。

新目標(biāo)

Q：無論是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的三線建設(shè)，還是改革開放后的城市發(fā)展，實(shí)質(zhì)上都沒有尊重城市發(fā)展規(guī)律。那么，如今的思想是否統(tǒng)一了?

仇保興：過去我們也曾提出要召開城市工作會議，但決策層并沒有達(dá)成共識。

最近兩三年來，根據(jù)我的觀察，決策層的認(rèn)識開始走向統(tǒng)一。第一，以人為本。也就是使人們幸福，民富國強(qiáng)。第二，城市必須走一條綠色可持續(xù)的道路;第三，城市化是自然、漸進(jìn)的過程，也就是習(xí)近平總書記所說的“要有歷史耐心”。第四，城市化進(jìn)程中，注重維護(hù)社會公正。

Q：這是否是未來一段時(shí)間城市工作的新目標(biāo)?

仇保興：我認(rèn)為是。中央五中全會提出今后發(fā)展的五個新目標(biāo)：創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享，也應(yīng)作為城市發(fā)展的新思路。

和新目標(biāo)相比，原先一些目標(biāo)的設(shè)定，就存在很多問題。特別是，一個看起來合理的小目標(biāo)，可能與大目標(biāo)存在沖突。

十多年前的圓明園湖底防滲透工程，對自己本單位來講是節(jié)水的，這是小目標(biāo)。但從大目標(biāo)上看，這對生態(tài)是有害的，因?yàn)槲覀冃枰�更多的水與地下水溝通起來，形成水的大循環(huán)。這樣，地下水位才能不下降。

Q：以前還有一些目標(biāo)，是否也不合理?比如，“十二五規(guī)劃”比較注重城鎮(zhèn)化率，刺激并扭曲了地方政府官員的行為。

仇保興：拿東莞來說，其戶籍人口僅為180萬，但總?cè)丝谠谧罡叻鍟r(shí)超過800萬。那東莞的城鎮(zhèn)化率要有百分之幾百那么多�？己诉@種指標(biāo)，有意義嗎?

城鎮(zhèn)化率反映了進(jìn)城人口和城市的容納能力，對宏觀決策是重要的，但對局部則無意義。

Q：目標(biāo)設(shè)定是否科學(xué)，直接影響著城市化的質(zhì)量。

仇保興：再舉一個例子來說明你的這個問題。如今PPP(公私合作伙伴關(guān)系)很熱，但我們出爐PPP的相關(guān)鼓勵政策，如果目標(biāo)是為了填補(bǔ)投資下滑的缺口，就又跑偏了。

PPP的要義，在于公私平等，也就是政府讓渡空間，更多讓企業(yè)代替政府選擇哪一種公共品更能滿足民眾需求。公共品的質(zhì)量和效率，應(yīng)該擺在第一位，而不是為降低地方債和促進(jìn)投資，后兩者只是PPP模式自然擁有的副產(chǎn)品而已。

Q：可地方債務(wù)問題迫在眉睫。

仇保興：你讓PPP發(fā)揮提升公共品質(zhì)量和效率的作用，讓市場起決定性作用，這就是供給側(cè)的改革。這方面做好了，后面的次級目標(biāo)，自動就能實(shí)現(xiàn)，否則可能一個都實(shí)現(xiàn)不了。

政府應(yīng)該提供怎樣的公共品?答案是效率、公平和綠色三統(tǒng)一。一些非常簡單、公平、恒久不變的公共品，比如警察、軍隊(duì)、外交和生態(tài)保護(hù)，這些領(lǐng)域的外部性很強(qiáng)，信息不對稱非常嚴(yán)重，且地理空間高度壟斷，只能由政府提供服務(wù)。

但其他更復(fù)雜的公共品，比如能源、供排水、道路交通、公園綠化、通訊等公共品，如果不交由市場選擇、專業(yè)委員會監(jiān)管，而由行政權(quán)力壟斷供給，效率就很低，難以滿足民眾的需求。說到這里，你也就明白了城市供給側(cè)改革的要義：激勵企業(yè)家、激勵人們創(chuàng)新。

我們國家最需要的是讓千百個“喬布斯”式企業(yè)家，創(chuàng)造出千百萬種新穎消費(fèi)品。政府呢，要往后站，給企業(yè)家騰出自由的空間，讓企業(yè)家享有充分的自由，去為民眾創(chuàng)造真正能滿足民眾需求的、能帶來社會大發(fā)展的產(chǎn)品。

轉(zhuǎn)型進(jìn)行時(shí)

Q：說到這里已經(jīng)很清楚了，城市工作需由從舊誤區(qū)轉(zhuǎn)向新目標(biāo)。

仇保興：可以說，我們需要三大轉(zhuǎn)型：一，從工業(yè)立市轉(zhuǎn)向使人們生活更美好;二，從大循環(huán)轉(zhuǎn)向微循環(huán);三，從片面遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、文化、社會包容式發(fā)展。

Q：前兩個方面的內(nèi)容，之前已有涉及，第三個方面的轉(zhuǎn)型，是出于怎樣的考慮?

仇保興：城市是一個載體，由四個維度構(gòu)成：一、人口;二、經(jīng)濟(jì);三、文化;四、自然。只有四個維度同步考慮，如同中醫(yī)同步協(xié)調(diào)人的五臟六腑，人也好，城市也罷，才會更健康，生態(tài)才會可持續(xù)。

Q：如果從文化和自然的維度出發(fā)，田園城市或許才是目標(biāo)。但如果從經(jīng)濟(jì)角度出發(fā)，大城市因?yàn)槿丝诩�中，產(chǎn)業(yè)細(xì)分，資源更集約，效率更高。

仇保興：經(jīng)濟(jì)學(xué)是研究稀缺資源的學(xué)問，講究用最少的資本獲得最大的收益。但任何一個系統(tǒng)如果過度追求利益，該系統(tǒng)反而不健全。

人為什么有兩個腎?按照經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，一個腎就夠了。但腎組織的再生能力很弱，從長期進(jìn)化的角度來講，人需要兩個腎，才是最合理的。

單一的經(jīng)濟(jì)學(xué)思維，是我們過往37年來最大的弊端之一。過去37年來，從經(jīng)濟(jì)學(xué)思維出發(fā)的工業(yè)文明在華夏大地取得了巨大的成功。

成功是雙刃劍，剛剛?cè)ナ赖闹Z獎得主諾斯先生說，這叫路徑依賴。你過往越成功，今后的路徑就越被鎖定，很難從固有思維里跳出來，更何況還有利益集團(tuán)的巨大阻力。

37年來，利益集團(tuán)尾大不掉，讓諸多改革碰壁。以往我們發(fā)出10分貝的聲音，或許可以促進(jìn)改革，現(xiàn)在則需要80分貝了。

Q：我們曾經(jīng)和一位著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家談到古城保護(hù)問題，轉(zhuǎn)述了文物保護(hù)專家關(guān)于古城無價(jià)、不能拆的觀點(diǎn)。這位經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，天底下沒什么是無價(jià)的，包括古城，拆還是不拆，原住民都可以開出個價(jià)來。

仇保興：這恐怕還是經(jīng)濟(jì)學(xué)取得巨大成功之后的路徑鎖定。

西歐戰(zhàn)后重建有兩種思路：一、推倒重來;二、按照原來的圖紙重建。當(dāng)時(shí)選擇了第二種思路。你不需要再設(shè)計(jì)，你的產(chǎn)權(quán)你負(fù)責(zé)重建，這是最節(jié)省時(shí)間、最經(jīng)濟(jì)的辦法。

戰(zhàn)后半個世紀(jì)，按照原來風(fēng)格重建的城市，盡管工業(yè)不彰，甚至傳統(tǒng)的服務(wù)業(yè)也談不上發(fā)達(dá)，但市民生活得很幸福。為什么?人們從四面八方來到這里旅游，欣賞古城獨(dú)特的景觀，感受獨(dú)特的歷史文化底蘊(yùn)，帶來了巨大的收益，市民因此受益。

類似的成功案例，國內(nèi)也有，麗江就是如此。1996年麗江地震之后，由于充分尊重了原住民的產(chǎn)權(quán)，麗江古城4個月就重建好了，充分尊重了當(dāng)?shù)氐奈幕�，這是千秋萬載不斷增值的財(cái)富。

Q：任何轉(zhuǎn)型，都難以一蹴而就。

仇保興：所以，我們不能指望一次城市工作會議就扭轉(zhuǎn)一切。如果城市轉(zhuǎn)型成功，從中央政府這個層面，需要N次城市工作會議。

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