街區(qū)制出臺(tái)

“不再建設(shè)封閉型小區(qū)”的說(shuō)法一出，即刻激起“千層浪”，引發(fā)社會(huì)各界熱議。“治安誰(shuí)負(fù)責(zé)?”“以后小區(qū)樓下不斷有車輛路過(guò)，大家是不是也別睡覺(jué)啦，可以起來(lái)嗨!”“公攤面積30%已經(jīng)哭暈在小區(qū)的路上”這些評(píng)論紛紛上了頭條，還有網(wǎng)友笑問(wèn)：“那以后是不是能去富人區(qū)別墅區(qū)擺燒烤攤兒了?”

24日，住建部在其官網(wǎng)上對(duì)近兩天備受關(guān)注和熱議的街區(qū)制發(fā)文解釋，稱推廣街區(qū)制不能簡(jiǎn)單的理解為“拆圍墻”。住建部認(rèn)為，街區(qū)制是對(duì)世界城市規(guī)劃經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也是發(fā)達(dá)國(guó)家通行的做法。封閉小區(qū)和單位大院確實(shí)存在問(wèn)題，主要是它影響了路網(wǎng)的布局，形成了“丁字路”、“斷頭路”，是造成交通擁堵的重要原因之一，也影響了社區(qū)居民的出行。

住建部希望人們要全面準(zhǔn)確把握《若干意見(jiàn)》的精神實(shí)質(zhì)，正確理解文件的本意，不要誤讀。只有全面準(zhǔn)確理解文件精神，才能更好地貫徹落實(shí)。

那么，街區(qū)制究竟是什么?如若真正實(shí)行，對(duì)我們生活有什么影響?它實(shí)行的可能性高嗎?下面讓我們一起來(lái)探究一下。

封閉小區(qū)實(shí)行已久，為何突然要改?

21日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》(簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)出臺(tái)。在這篇近萬(wàn)字的長(zhǎng)文中，最受輿情關(guān)注的大概是這一百多字：“新建住宅要推廣街區(qū)制，原則上不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)。已建成的住宅小區(qū)和單位大院要逐步打開(kāi)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問(wèn)題，促進(jìn)土地節(jié)約利用。樹(shù)立‘窄馬路、密路網(wǎng)’的城市道路布局理念，建設(shè)快速路、主次干路和支路級(jí)配合理的道路網(wǎng)系統(tǒng)。”

其實(shí)《意見(jiàn)》已經(jīng)說(shuō)得很清楚了，推廣街區(qū)制，目的就是想要“實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問(wèn)題，促進(jìn)土地節(jié)約利用”。

相信絕大多數(shù)生活在大城市的人們?cè)缫焉钋械伢w會(huì)到何為出行難、停車難的生活問(wèn)題。短短二十分鐘的行車路程，常常因?yàn)楦叻迤谌�車而走上一兩個(gè)小時(shí)。神曲《五環(huán)之歌》也對(duì)的交通情況有過(guò)經(jīng)典詮釋。問(wèn)題就在于，實(shí)行街區(qū)制后能大幅改善交通狀況嗎?

街區(qū)制意在打通城市道路“毛細(xì)血管”

國(guó)家發(fā)改委綜合運(yùn)輸研究所宏觀城市交通室主任程世東表示，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家也都是街區(qū)制，道路公共化，提高城市通行效率，降低勞動(dòng)生產(chǎn)率的損耗，不會(huì)像我們一些城市經(jīng)常出現(xiàn)交通毛細(xì)血管堵塞甚至缺失的情況。封閉式的大院或小區(qū)不僅割裂了路網(wǎng)交通，而且從多個(gè)方面影響了城市生活。大部分生活性的街道上，應(yīng)該有更良好的關(guān)系。小區(qū)和大院開(kāi)放，不但可以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部道路公共化，解決交通路網(wǎng)布局問(wèn)題，優(yōu)化路網(wǎng)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市土地的節(jié)約利用，還可以提供更多的停車泊位，小區(qū)和大院綠地也可以成為公共綠地，變相增加更多的公共設(shè)施。

而根據(jù)高德地圖的測(cè)算，目前市城市道路(包括內(nèi)部路、未鋪設(shè)道路和上下線分離道路)約為4.56萬(wàn)公里。相比之下，上海市道路總里程為1.78萬(wàn)公里。而在多出的2.78萬(wàn)公里道路中，很大一部分就是“內(nèi)部路”，即包括各個(gè)小區(qū)、高校的內(nèi)部道路。由此可見(jiàn)，如果能將“內(nèi)部路”中的一部分釋放出來(lái)，將會(huì)為城市交通注入很大的流動(dòng)性。

街區(qū)制推進(jìn)有利于商住一體 提高土地利用率

易居智庫(kù)研究總監(jiān)嚴(yán)躍進(jìn)表示，此類政策調(diào)整是希望改變過(guò)去封閉式社區(qū)的諸多弊端。比如封閉式住宅社區(qū)一定程度上使得商業(yè)設(shè)施和住區(qū)設(shè)施隔離，同時(shí)需要更大的占地面積。通過(guò)開(kāi)放式的街區(qū)制度推進(jìn)，將使得后續(xù)城市商業(yè)設(shè)施和住區(qū)設(shè)施規(guī)劃能夠融為一體，并且使得城市規(guī)劃朝節(jié)約土地等方向演進(jìn)。

中原地產(chǎn)首席分析師張大偉稱，街區(qū)式社區(qū)是住宅與商業(yè)、服務(wù)業(yè)混合、與街道結(jié)合性強(qiáng)的社區(qū)。里面的設(shè)施有：銀行、超市、商業(yè)街、餐飲、醫(yī)院、學(xué)校、幼兒園等，街區(qū)式社區(qū)具有城市土地利用率高，交通便利，城市景觀豐富，與商業(yè)和各種城市活動(dòng)結(jié)合緊密等優(yōu)點(diǎn)。

街區(qū)制只是幌子，終極目的是去庫(kù)存?

還有種說(shuō)法在網(wǎng)絡(luò)熱傳：政策的目的還是為了去庫(kù)存，先拋出一個(gè)大家都不接受的政策，大家反對(duì)后，再找專家論證，然后規(guī)定已建和在建的小區(qū)不改建，后續(xù)審批的項(xiàng)目必須建成開(kāi)放式的小區(qū)。大家都知道開(kāi)放小區(qū)目前的弊端，這樣就使得非開(kāi)放性小區(qū)成了稀缺資源，大家搶著要，再加上開(kāi)發(fā)商的宣傳和鼓動(dòng)，又是一陣樓市的春天，漲價(jià)，搶購(gòu)。

不管這種“陰謀論”是否是真的，但房地產(chǎn)“去庫(kù)存”確實(shí)是現(xiàn)在我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨的一個(gè)大問(wèn)題。如果真是如此，只能說(shuō)為去庫(kù)存，也是用心良苦。

綜上，摒除“陰謀論”，可以看出實(shí)行街區(qū)制確實(shí)有其優(yōu)越性與必要性。

街區(qū)制就是唱著“我家大門常打開(kāi)”拆掉圍墻?

那么，街區(qū)制又是什么呢?是不是就是簡(jiǎn)單地拆掉小區(qū)的圍墻?

上海交大社會(huì)認(rèn)知與行為科學(xué)研究院教授蔣宏認(rèn)為，首先不必?cái)嗾氯×x，文件里提到的是“原則上”等于設(shè)置了邊界，為可能引發(fā)的沖突和矛盾留足了緩沖時(shí)間。其次，實(shí)踐還要經(jīng)過(guò)檢驗(yàn)，在小區(qū)開(kāi)放的過(guò)程中，涉及很多物權(quán)界定、管理權(quán)限、資金來(lái)源等問(wèn)題，這些都需要有大量基礎(chǔ)性工作墊底，很難“一刀切”解決。

上海交通大學(xué)城市科學(xué)研究院院長(zhǎng)劉士林表示，開(kāi)放小區(qū)的問(wèn)題要分類處理，比如文保單位、大學(xué)、醫(yī)院等機(jī)構(gòu)的道路能完全開(kāi)放嗎?一旦實(shí)施，交通問(wèn)題可能解決或緩解，但隨之而來(lái)的其他問(wèn)題也必須配套解決。“其實(shí)，解決交通的基本思路是發(fā)展公共交通、限制私家車，而不是搶占其他空間資源，畢竟空間資源永運(yùn)是有限的。”

住建部也在24日發(fā)文強(qiáng)調(diào)，推廣街區(qū)制在理解和落實(shí)過(guò)程中，要注意把握好以下幾點(diǎn)：

一是要認(rèn)真全面理解好“逐步”兩個(gè)字。“逐步”就是要有計(jì)劃，要有輕重緩急，并不是“一刀切”，也不是“一哄而起”，更不能簡(jiǎn)單地理解為“拆圍墻”。

二是《若干意見(jiàn)》對(duì)這項(xiàng)工作提出了方向性、指導(dǎo)性的要求，具體實(shí)施中還要制定細(xì)則，特別是各省、各城市還要根據(jù)實(shí)際情況，制定具體辦法。在制定辦法過(guò)程中，肯定要聽(tīng)取市民意見(jiàn)。

三是要實(shí)施逐步打開(kāi)封閉小區(qū)和單位大院的城市，都會(huì)考慮到各種實(shí)際情況，考慮到各種利益關(guān)系，依法依規(guī)處理好各種利益關(guān)系和居民的訴求，切實(shí)保障居民的合法權(quán)益。

因此，推廣街區(qū)制不能簡(jiǎn)單的理解為“拆圍墻”，它不僅僅是將小區(qū)變得“公有”這么簡(jiǎn)單，還包括了各行業(yè)一系列的配套完善措施。如果配套設(shè)施發(fā)展不充足，街區(qū)制不僅不能解決問(wèn)題，還會(huì)制造新的問(wèn)題。

“不再封閉”問(wèn)題多，未來(lái)實(shí)行恐怕不易

借鑒歐美街區(qū)制固然有其優(yōu)越性，也確實(shí)能解決交通等問(wèn)題，然而，中國(guó)人普遍心里有個(gè)堅(jiān)持，那就是將“房屋”看作“根”和“歸宿”，那么要打破這種傳統(tǒng)，改變這種觀念，必然不是易事。

街區(qū)制意味著混居，同時(shí)帶來(lái)小區(qū)安全隱患

小區(qū)不再封閉，人們最擔(dān)心的還是安全問(wèn)題。如果低、中、高檔小區(qū)雜處、低、中、高收入群體雜處的片區(qū)，一旦全都將小區(qū)圍墻打開(kāi)，其結(jié)果就會(huì)形成非常棘手的貧富混居問(wèn)題，如果政府缺乏有效的管理手段、協(xié)調(diào)機(jī)制，則必然導(dǎo)致這些片區(qū)中的高收入群體，慢慢撤離出去，他們更愿意搬至聯(lián)洋和碧云這種環(huán)境統(tǒng)一、居民收入同質(zhì)的大社區(qū)。

同時(shí)，街區(qū)式社區(qū)其治安好壞取決于該地段治安的好壞，由于沒(méi)有封閉式物業(yè)管理，一旦一個(gè)地域內(nèi)治安惡化，將會(huì)導(dǎo)致整片街區(qū)治安惡化，不再適合居住，從而導(dǎo)致精英搬離或者空心化。

清華大學(xué)教授沈陽(yáng)認(rèn)為，歐美的大學(xué)、小區(qū)基本都沒(méi)有圍墻，這一方面是思想開(kāi)放的體現(xiàn);另一方面是他們的樓棟安保比較到位。比如一些國(guó)外大學(xué)，進(jìn)樓上幾層全由你的ID卡決定，你的權(quán)限只能到二層，則三層的門就沒(méi)法刷開(kāi)。中國(guó)小區(qū)是大門看得嚴(yán)，里面松得很。所以，要拆墻，需要優(yōu)先強(qiáng)化建筑物進(jìn)出的安全性。

中原地產(chǎn)首席分析師張大偉也表示，小區(qū)封閉是為了安全，何況住宅小區(qū)內(nèi)的道路設(shè)置基本都是低速道路，如果開(kāi)放如何保證社區(qū)居民的安全是一個(gè)大問(wèn)題。國(guó)外之所以實(shí)行街區(qū)制，那是因?yàn)閲?guó)外居住布局上本來(lái)就分散，這與國(guó)內(nèi)基本都是高層住宅的性質(zhì)完全不同。街區(qū)制運(yùn)用在中國(guó)城市的居住區(qū)中時(shí)會(huì)產(chǎn)生一些新的問(wèn)題，例如安全問(wèn)題，噪聲干擾問(wèn)題等。

新政規(guī)定涉及到私人產(chǎn)權(quán)的法律問(wèn)題

《物權(quán)法》中規(guī)定，小區(qū)道路如果沒(méi)有明確規(guī)定屬于市政道路的，產(chǎn)權(quán)屬于全體業(yè)主。因此，對(duì)于已有的小區(qū)來(lái)說(shuō)，是否開(kāi)放，應(yīng)該由業(yè)主共同決定。

著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬光遠(yuǎn)認(rèn)為，文明始于財(cái)產(chǎn)權(quán)，始于對(duì)私有財(cái)產(chǎn)的尊重和保障。在人類歷史上，只有那些對(duì)私有產(chǎn)權(quán)給予尊重和充分法律保障的國(guó)家才崛起為強(qiáng)國(guó)。居民小區(qū)的道路和花園如果要公共化，必須按照法律規(guī)定的征收程序，并給予足額的補(bǔ)償。而不是政府單方面的宣布。

街區(qū)制推進(jìn)與否，業(yè)主權(quán)利應(yīng)優(yōu)先考慮

中國(guó)政法大學(xué)教授王衛(wèi)國(guó)認(rèn)為，政府的出發(fā)點(diǎn)是好的，但推行時(shí)應(yīng)尊重大家意愿和需求。小區(qū)道路如果沒(méi)有明確規(guī)定屬于市政道路的，從產(chǎn)權(quán)來(lái)講屬于小區(qū)業(yè)主，按照物權(quán)法的規(guī)定，住宅小區(qū)的土地使用權(quán)是屬于小區(qū)內(nèi)部業(yè)主的共有，這些道路不只有通行功能，還有小區(qū)業(yè)主停車等其他很多功能。此外，完全打開(kāi)也涉及安全和民眾觀念等問(wèn)題，政府不能強(qiáng)行推行，要尊重《物權(quán)法》。

在2月23日，歷時(shí)七年才最終出臺(tái)的物權(quán)法最新司法解釋的發(fā)布會(huì)上，最高法院民一庭庭長(zhǎng)程新文回應(yīng)了飽受關(guān)注的開(kāi)放封閉小區(qū)話題。

“目前，黨中央、國(guó)務(wù)院提出的這一意見(jiàn)屬于黨和國(guó)家政策的層面，涉及包括業(yè)主在內(nèi)的有關(guān)主體的權(quán)益保障問(wèn)題，還有一個(gè)通過(guò)立法實(shí)現(xiàn)法治化的過(guò)程。作為人民法院，我們將密切關(guān)注，并積極應(yīng)對(duì)。”他說(shuō)。

物權(quán)法第七十三條規(guī)定，建筑區(qū)劃內(nèi)的道路，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共道路的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的綠地，屬于業(yè)主共有，但屬于城鎮(zhèn)公共綠地或者明示屬于個(gè)人的除外。建筑區(qū)劃內(nèi)的其他公共場(chǎng)所、公用設(shè)施和物業(yè)服務(wù)用房，屬于業(yè)主共有。

“道路占用土地的所有權(quán)歸國(guó)家所有，但使用權(quán)歸業(yè)主所有，道路上鋪筑的水泥混凝土、瀝青，栽種的草木的所有權(quán)歸業(yè)主所有。”物權(quán)法專家、武漢大學(xué)法學(xué)院教授孟勤國(guó)說(shuō)。

孟勤國(guó)認(rèn)為，這種所有權(quán)轉(zhuǎn)移在物權(quán)法框架下有兩種解決方式：業(yè)主與地方政府協(xié)商同意開(kāi)放封閉小區(qū);如果業(yè)主不同意，地方政府只能以征收、征用方式，在進(jìn)行補(bǔ)償?shù)那疤嵯�，打開(kāi)封閉小區(qū)。

街區(qū)制的推行，宅地出讓方式如何調(diào)整

易居房地產(chǎn)研究院副院長(zhǎng)楊紅旭表示，不再建設(shè)封閉住宅小區(qū)，那么未來(lái)的宅地出讓，必定會(huì)調(diào)整方式。比如，土地出讓的地塊規(guī)模，將會(huì)大幅的變小，以往幾十萬(wàn)平米、上百萬(wàn)平米，甚至上千萬(wàn)平米的大盤(pán)，將再也看不到了。宅地出讓的最小單位，將以幢為主，規(guī)劃紅線可能縮減至一幢樓的周邊。由此可見(jiàn)，地方政府的土地部門，以后要大量增加人手了。而開(kāi)發(fā)商們，也會(huì)相當(dāng)頭痛，尤其是習(xí)慣了做大盤(pán)或者高端樓盤(pán)的開(kāi)發(fā)商，如碧桂園和星河灣等。

總結(jié)：街區(qū)制這一政策要想落到實(shí)處，目前來(lái)看任重而道遠(yuǎn)。這是因?yàn)楫?dāng)中有種種阻礙，一是在文化理念方面，傳統(tǒng)觀念上以房為天的人們難以理解該政策的意義，這是問(wèn)題根源;二是土地在出讓方面，實(shí)行街區(qū)制后，大塊土地出讓必然不再符合現(xiàn)實(shí);三是治安、管理等方面，小區(qū)封閉更便于進(jìn)行管理，并且給人感覺(jué)更安全，需要的安保和物業(yè)也會(huì)比較少，如果打開(kāi)后，治安如何確保會(huì)成為重要社會(huì)問(wèn)題。因此，政府若想實(shí)現(xiàn)街區(qū)制這種城市規(guī)劃體系，必然還需耗費(fèi)大量人力物力研究如何完善配套措施。

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