部分中小規(guī)模房企轉型成為合作建房專業(yè)機構是實現行業(yè)突圍的有效路徑之一，改變過去單純追求大規(guī)模和高周轉的房地產發(fā)展模式，真正從開發(fā)商轉變?yōu)槌鞘邪l(fā)展服務商。

文/石宏毅 中國房地產業(yè)協會合作建房委員會副秘書長

今年11月，張家界崇山村城鄉(xiāng)居民合作建房項目全面啟動，規(guī)劃面積71畝，16棟合作建房提供了96套住房，項目目前已取得《村莊規(guī)劃》《鄉(xiāng)村建設規(guī)劃許可證》《農村宅基地批準書》《試點工作方案批復》等多個政府行政許可，這是自2019年11月張家界市政府發(fā)布《張家界市城鄉(xiāng)居民合作建房管理辦法（試行）》后首個正式落地的項目。

中國房地產業(yè)協會合作建房委員會對合作建房的定義是：兩個或以上擬擁有房屋空間的法人或自然人共同出資，通過合法合規(guī)的方式獲取國有建設用地或者集體建設用地，自己建造或者委托第三方代建，從而實現獲得房屋空間目標的社會經濟行為。

“三權分置”激活集體建設用地合作建房助力城鄉(xiāng)融合發(fā)展

數據顯示，中國約有19萬平方公里的農村集體建設用地，其中宅基地約占13萬平方公里。由于城鎮(zhèn)化進程不斷推進，近年來有2億農民工進入各級城市打工創(chuàng)業(yè)，農村宅基地空置問題不斷顯現并日益凸顯。根據中國社會科學院農村發(fā)展研究所及社會科學文獻出版社發(fā)布的《農村綠皮書：中國農村經濟形勢分析與預測（2018-2019）》報告顯示，截至2018年農村宅基地空置率為10.7%，空房率最高達到七成。

盤活農村閑置宅基地對優(yōu)化農村土地資源配置、提高土地利用效率、保障鄉(xiāng)村振興背景下農業(yè)農村的繁榮發(fā)展具有重大意義，而推進城鄉(xiāng)合作建房，是適度放活改革農村宅基地和農房使用權的一種新的實踐形式。對于激活農村土地資源要素、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展具有積極作用，有助于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實施。

2015年以來，按照黨中央、國務院的部署，全國33個縣（市、區(qū)）開展農村宅基地制度改革試點。

2016年，國務院辦公廳印發(fā)《關于支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新促進農村一二三產業(yè)融合發(fā)展的意見》，該意見明確指出縣以及縣以上人民政府可以根據本地實際，制定相關地方政府規(guī)章對返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新活動進行依法管理，支持返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員依托自有和閑置農房院落發(fā)展農家樂。在符合農村宅基地管理規(guī)定和相關規(guī)劃的前提下，允許返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員和當地農民合作改建自住房。

2018年1月2日，中共中央國務院印發(fā)《關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，該意見要求對農村宅基地要進行有益探索，首次正式提出了農村宅基地“三權分置”的概念，即對國家農村宅基地所有權、資格權和使用權三權進行探索實踐。

2020年9月，中央農辦、農業(yè)農村部召開深化農村宅基地制度改革試點電視電話會議，在104個縣（市、區(qū)）和3個地級市啟動新一輪農村宅基地制度改革試點。

2021年，中央一號文件和“十四五”規(guī)劃再次強調“探索宅基地所有權、資格權、使用權分置實現形式。保障進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，鼓勵依法自愿有償轉讓”。

一系列政策的提出和試點的落地，為集體建設用地發(fā)展合作建房厘清制度障礙。2017年以來，河北、湖南、山東、海南、江西等省份先后出臺了鼓勵城鄉(xiāng)居民合作建房的政策文件。

2017年2月13日，河北省人民政府出臺《關于深入推進農業(yè)供給側結構性改革加快培育農業(yè)農村發(fā)展新動能的實施意見》，提出加快“房地一體”的農村宅基地和集體建設用地確權登記頒證工作。探索農村集體組織依法以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地。在不改變農村集體土地所有權和農民宅基地使用權的前提下，允許農村居民與城鎮(zhèn)居民合作建房。

2018年5月15日，山東省國土資源廳發(fā)布的《關于發(fā)揮國土資源支撐保障作用促進鄉(xiāng)村振興的意見》提出，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村居民可以利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經營。在符合農村宅基地管理規(guī)定和相關規(guī)劃的前提下，允許返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員和當地農民合作改建自住房。

2018年8月12日，湖南省國土資源廳發(fā)布的《湖南省國土資源廳關于全力服務促進鄉(xiāng)村振興的若干意見》表示，在符合“一戶一宅”等農村宅基地管理規(guī)定和相關規(guī)劃、尊重農民意愿前提下，鼓勵各地探索以宅基地使用權及農房財產權入股發(fā)展農宅合作社，允許返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人員和當地農民合作改建自住房，或下鄉(xiāng)租用農村閑置房用于返鄉(xiāng)養(yǎng)老或開展經營性活動。

2020年10月5日，海南省在印發(fā)的《關于大力發(fā)展農村市場主體壯大農村集體經濟的十八條措施》中規(guī)定，鼓勵農戶自行通過協議將閑置宅基地或閑置農房流轉給經營者，或將閑置宅基地統(tǒng)一流轉給村組織，由村組織自行經營或對外招商經營。盤活閑置宅基地建設鄉(xiāng)村人才公寓，用于為下鄉(xiāng)人才或入駐企業(yè)提供房屋租賃服務。在符合農村宅基地管理規(guī)定和相關規(guī)劃的前提下，允許返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員和當地農民合作改建自住房。

2021年1月30日，江西省第十三屆人民代表大會第五次會議通過了《江西省鄉(xiāng)村振興促進條例》，第四十九條第二款規(guī)定，允許各類返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)人才在符合國家農村宅基地管理規(guī)定和相關規(guī)劃的前提下和當地農民合作改建自住房。

此外，2018年，湖南省瀏陽市在湖南省農村土地制度改革試點工作領導小組辦公室的領導下，開展了“城鄉(xiāng)合作建房”的試點。

2019年11月14日，湖南省張家界市政府正式發(fā)布了《張家界市城鄉(xiāng)居民合作建房管理辦法（試行）》。

2020年7月31日，浙江省寧波市象山縣自然資源和規(guī)劃局和農業(yè)農村局聯合發(fā)布了《象山縣農村集體土地合作建房管理辦法》。

當前，集體建設用地上的合作建房實現規(guī)范流轉主要有兩種模式：第一種是地方政府明確出臺了針對城鄉(xiāng)居民合作建房的指導性政策，在宅基地“三權分置”的基礎上可以為合作建房的各方參與者頒發(fā)《不動產權證書》。

例如湖南省的張家界、瀏陽，浙江湖州德清、寧波象山等地區(qū)，明確表示為合作建房辦理的《不動產權證書》按照“房地一體、三權分置”原則進行統(tǒng)一登記，合作方各執(zhí)一份，在《不動產權證書》的“權利人”一欄備注各自的權利類型，宅基地所有權登記為村集體經濟組織，資格權登記為農戶，使用權和房屋所有權則根據合作建房協議約定予以登記，并且鼓勵商業(yè)銀行等金融機構對已經取得城鄉(xiāng)居民合作建房《不動產權證書》的農戶和城鎮(zhèn)居民依法開展土地使用權和房屋所有權抵押貸款業(yè)務。

浙江省農業(yè)農村廳表示，目前寧波象山已經把960宗、面積超過11萬平方米的閑置農房收入農村閑置“宅基地+”數據庫，通過鄉(xiāng)村產業(yè)信息對接平臺，引入98個鄉(xiāng)村產業(yè)項目，累計盤活6.7萬平方米的閑置宅基地和農房。

第二種是通過地方“農村產權交易中心”頒發(fā)的“合作建房使用權鑒證書”對合作建房的土地和房屋的使用權進行確權，合作建房參與人可以通過農村產權交易市場進行流轉。

例如在河北承德的桑園村“伴山集”項目是由灤平縣農村產權交易中心分別向合作建房參與人、桑園村集體和項目方農宅合作社頒發(fā)了《合作建房房屋使用權（租賃）鑒證書》。四川德陽通過農村產權交易中心、律師事務所、公證處協同聯動的“三書模式”(交易鑒證書+律師法律審查意見及見證書+公證書)，實現農村閑置房屋的規(guī)范流轉，有效保障了流轉雙方當事人的合法權益，并且通過成都農交所德陽所這一交易平臺可以實現對合作建房項目的抵押金融服務。

截至2020年6月，德陽市共收集有效房源1173套，運用“三書模式”已辦結閑置農房流轉154宗，安置房合同權利轉讓31宗，商品房合同權利轉讓3宗，成交金額4034.78萬元。

探索房地產“第三條”供給之路合作建房保障新市民住有所居

合作建房不僅是激活鄉(xiāng)村發(fā)展生命力的重要催化劑，亦是解決城市居住問題的第三條道路。

從十八大“建立市場配置和政府保障相結合的住房制度”，到十九大“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”，我國的住房制度開始發(fā)生變革，國家意識到我國的住房制度在市場配置和政府保障之外，還需要培育新的供給主體，探索“第三條”房地產市場供給之路。這個新的供給主體，必將是獨立于市場和政府之外的非營利性的住房供應主體。

我國1992年發(fā)布的《城鎮(zhèn)住宅合作社管理暫行辦法》對住宅合作社的定義是經市（縣）人民政府房地產行政主管部門批準，由城市居民、職工為改善自身住房條件而自愿參加，不以營利為目的的公益性合作經濟組織，具有法人資格。國際住房合作社聯盟對住房合作社的解釋為：“它是一種互相幫助、共同建房的非營利性團體，屬于集體合作性質�！币虼撕献鹘ǚ康奶峁┱摺�—住房合作社正是介于企業(yè)和社會組織之間的“非營利性社會企業(yè)”，合作建房也是房地產第三條供給之路。

2017年北京嘗試推出的共有產權房，政府和購房人共享產權，交易閉環(huán)管理，有效抑制了市場中的投資需求，對保障住有所居提供了有益嘗試。未來在探索實現“多主體供給”的過程中，亦可以嘗試引入社會組織和合作建房機構成為供給主體，政府作為政策提供者、規(guī)范制定者和市場管制者的角色，為合作建房等房地產新供給方式提供政策和制度的保障。

近兩年間，隨著國家對房地產市場調控政策進一步收緊，尤其是受去年8月央行和住建部出臺的“三道紅線”的政策的持續(xù)影響，房企債務危機頻發(fā)，不僅是中小型房企，頭部房企也屢屢“爆雷”：泰禾控股、藍光發(fā)展、華夏幸福、恒大、新力控股、花樣年、當代置業(yè)、協信遠創(chuàng)、世貿、中國奧園……陸續(xù)爆出債務違約。

從市場表現來看，據國家統(tǒng)計局數據顯示，2021年9月份全國商品房銷售面積約1.61億平方米，同比下滑3.2%；商品房銷售額約1.57萬億元，同比下滑15.8%。10月全國商品房銷售面積1.27億平方米，同比下降21.6%；商品房銷售金額1.24萬億元，同比下降22.6%。傳統(tǒng)房地產市場的“金九銀十”不復存在。過去房地產高周轉的發(fā)展模式難以為繼，規(guī)模不再制勝，房企紛紛收縮業(yè)務尋求突圍之路。

部分中小規(guī)模房企轉型成為合作建房專業(yè)機構是實現行業(yè)突圍的有效路徑之一，改變過去單純追求大規(guī)模和高周轉的房地產發(fā)展模式，真正從開發(fā)商轉變?yōu)槌鞘邪l(fā)展服務商，輸出項目管理和資源整合能力，成為合作建房服務提供者，走一條輕資產的專業(yè)發(fā)展道路，成為房地產“第三條”供給之路的重要參與主體。

依法合規(guī)推動合作建房行業(yè)深入前行當前，我國的合作建房行業(yè)發(fā)展還面臨著諸多挑戰(zhàn)和需要解決的問題：

第一，我國的房地產行業(yè)有著完整的法律和制度體系，從《城市房地產管理法》、《土地管理法》、《建筑法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》到《商品房銷售管理辦法》、《房地產廣告發(fā)布暫行規(guī)定》……涵蓋了房地產行業(yè)發(fā)展的方方面面，而合作建房雖然很多省份出臺了地方性發(fā)展政策，但各地差異性比較大，執(zhí)行方式和參照標準不盡相同，對合作建房確權的方式多樣，有的地區(qū)可以直接頒發(fā)《不動產權證書》，有的地區(qū)需要通過其他形式的“使用權鑒證書”予以確權，還有地區(qū)則需要成立合作社或者有限合伙通過股權的方式對合作建房項目的使用權予以保障。因此，合作建房亟待通過立法的形式進一步對合作建房各方參與主體的權利與義務進行明確，有利于行業(yè)規(guī)范有序健康的發(fā)展。

第二，我國的房地產行業(yè)已經形成了較為完備的監(jiān)管體系和行業(yè)標準，而合作建房領域缺乏統(tǒng)一管理和行業(yè)標準，雖然在2020年7月1日，中國房地產業(yè)協會合作建房委員會成立后積極地推動行業(yè)自律規(guī)范和發(fā)展標準的建立，但合作建房行業(yè)的健康發(fā)展仍需要政府、企業(yè)、社會各方力量長期的推動和支持。

第三，集體建設用地開展合作建房需要充分協調合作建房各方參與主體間的利益關系，探索建立集體建設用地基準地價體系，集體建設用地流轉要充分征求長期居住村民的意見，確保各方利益得到充分尊重。同時也希望積極探索參照國有建設用地出讓類型確定集體建設用地流轉方式和使用年限。

第四，目前對合作建房的金融支持依然不足，專業(yè)金融機構中僅有中德住房儲蓄銀行可以提供針對性的金融業(yè)務，未來希望更多專業(yè)金融機構可以參與合作建房領域，為合作建房發(fā)展提供金融服務，一方面可以讓合作建房項目獲得更加便利的流轉條件，同時也可以有效地提高村集體和村民的資產性收入。

第五，合作建房要防范金融風險的發(fā)生，需要在政府相關部門的主導下施行嚴格的資金監(jiān)管制度。目前，對項目的參與金融機構實行備案管理，對項目資金實行全程監(jiān)管是有效保障合作建房各個參與方利益的有效方式。此外，也需要對合作建房抵押貸款出臺針對性的評估標準和體系，避免過高杠桿進入合作建房行業(yè)。