吳必虎

吳必虎(大學(xué)教授、盤古智庫學(xué)術(shù)委員會委員)、歐陽文婷 趙倩 賀澤亞(北京大學(xué)城市與環(huán)境學(xué)院)

國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，中國城鎮(zhèn)化率自2011年跨過50%分水嶺以來，逐年穩(wěn)步上升，進入城鎮(zhèn)化的后半程。經(jīng)過將近40年的高速發(fā)展，中國的城市治理、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)以及文化形態(tài)都發(fā)生了根本性變化，給城市規(guī)劃帶來了更多挑戰(zhàn)。這就意味著，我國的城鎮(zhèn)化道路、城鎮(zhèn)化學(xué)科、城鎮(zhèn)化相關(guān)產(chǎn)業(yè)都進入了歷史性的轉(zhuǎn)折期。具體表現(xiàn)為，城鎮(zhèn)化道路從以土地為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐匀藶楹诵模�城�?zhèn)化學(xué)科從以建筑學(xué)為主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)槎鄬W(xué)科、跨學(xué)科協(xié)作，城鎮(zhèn)化相關(guān)產(chǎn)業(yè)由工業(yè)化轉(zhuǎn)向多元化、特色化、三產(chǎn)化發(fā)展。

自改革開放以來，我國一直奉行加速、不平衡的城鎮(zhèn)化模式。我們在獲得社會經(jīng)濟快速發(fā)展的同時，也極大地消耗了環(huán)境和土地資源。隨著城鎮(zhèn)化水平的日益提升，人口、糧食、土地資源約束壓力也在不斷上升，可持續(xù)發(fā)展問題日益凸顯，過去以工業(yè)化主導(dǎo)、以房地產(chǎn)驅(qū)動的城鎮(zhèn)化道路已經(jīng)走入末路。其背后的深層次原因是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由低級向高級的演進。城鎮(zhèn)化與工業(yè)化是相互促進的，我國過去高速發(fā)展的城鎮(zhèn)化正是工業(yè)化的巨大產(chǎn)物。工業(yè)化發(fā)展到一定階段帶來了以服務(wù)業(yè)為標(biāo)志的第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，于是，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從以第一產(chǎn)業(yè)為主向以第二產(chǎn)業(yè)為主再向以第三產(chǎn)業(yè)為主轉(zhuǎn)變，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)方式的調(diào)整由此帶動了城鎮(zhèn)化道路的轉(zhuǎn)變。

作為經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化的空間反映，物質(zhì)規(guī)劃也發(fā)生了相應(yīng)的轉(zhuǎn)型，即從增量規(guī)劃到存量規(guī)劃的改變。存量規(guī)劃是在限定總量的前提下解決建成區(qū)的各類現(xiàn)實問題，是經(jīng)濟方式由外延式轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式、由粗放式轉(zhuǎn)向集約式的必然要求，其本質(zhì)是對已利用土地資源進行優(yōu)化調(diào)整和再次利用。這種轉(zhuǎn)變意味著城市規(guī)劃已經(jīng)進入了由“量”的擴張向“質(zhì)”的提升轉(zhuǎn)型的階段，從大開大闔向精雕細琢提升。

目前，我國許多城市相繼出現(xiàn)土地資源緊張的問題，以為例，目前全市建設(shè)用地近3000平方公里，占全市陸域面積的近一半。在既定的建設(shè)用地規(guī)模和現(xiàn)實的人均建設(shè)用地指標(biāo)條件下，城市規(guī)劃應(yīng)該重點考慮的是如何更科學(xué)地安排各類建設(shè)用地功能，合理配置產(chǎn)業(yè)、居住、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的用地比例，從而盡可能滿足未來實際人口的多層次、差異化需求，并預(yù)留足夠彈性，保證城市的合理、有序、均衡發(fā)展。這就迫使規(guī)劃從業(yè)者開始審視并探討城市存量空間資源的更新利用問題。新型城鎮(zhèn)化要求以有限空間資源達到更高的城鎮(zhèn)化質(zhì)量，也就是說，未來的城市建設(shè)必須重視城市建成區(qū)的存量空間資源的規(guī)劃利用。隨著城市建設(shè)不斷推進，存量空間資源將成為城市建設(shè)的主要空間載體，對存量空間資源的利用將成為完善城市結(jié)構(gòu)、提升人居環(huán)境質(zhì)量的重要途徑。

一、新常態(tài)城市規(guī)劃：誰來制定、如何編制?

首先，增量規(guī)劃向存量規(guī)劃的轉(zhuǎn)變必須要明確城市規(guī)劃的角色，即城市規(guī)劃由誰來做、如何去做。

1、誰來制定存量城市規(guī)劃

(1)研制隊伍

存量空間資源利用具有方式多樣、任務(wù)多線、主體多元、機制復(fù)雜的特點，這就意味著單純以建筑人才為主的規(guī)劃隊伍不再適應(yīng)于存量規(guī)劃。我國的城市規(guī)劃知識體系脫胎于以建筑學(xué)為主的工程學(xué)體系，強調(diào)技術(shù)手段與主觀設(shè)計意圖。這種適用于愿景式藍圖規(guī)劃的知識構(gòu)成與更加注重社會、經(jīng)濟利益協(xié)調(diào)的存量規(guī)劃要求并不匹配。存量規(guī)劃對于經(jīng)濟學(xué)、法律知識以及人際交往與溝通能力都提出了更高的要求，工程技術(shù)背景的規(guī)劃從業(yè)者并不完全具備面對存量規(guī)劃內(nèi)容的素質(zhì)與能力。而多種學(xué)科人員的介入可以確保存量空間資源利用的多重目標(biāo)與價值選擇之間的平衡，有利于規(guī)劃思路從從物質(zhì)設(shè)計向制度設(shè)計、從空間規(guī)劃向政策規(guī)劃、從工程設(shè)計轉(zhuǎn)向社會、經(jīng)濟管理的轉(zhuǎn)變。在這一過程中，規(guī)劃隊伍應(yīng)該改變自己的思維方式、角色身份和工作方法。與此同時，對于存量空間資源的利用，規(guī)劃不再是單一力量，需要更加多元的社會力量共同完成，從而為城市存量空間注入新活力。

(2)實施主體

2007年頒布的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》在總則中的第十一條中提出：國務(wù)院城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負責(zé)全國的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作�？h級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的城鄉(xiāng)規(guī)劃管理工作。這里可以明確的看出，在我國，城鄉(xiāng)規(guī)劃是一項政府行為。其實在世界上絕大多數(shù)國家，城市規(guī)劃這項行為也都是與政府息息相關(guān)，受政府的介入和管控。1947年英國頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定任何形式的發(fā)展(開發(fā))均須獲得政府規(guī)劃許可;規(guī)劃職能不再僅僅局限于對開發(fā)活動的控制，制定“發(fā)展規(guī)劃”成為每個地方政府的法定職責(zé)，并由中央政府來行使地方之間規(guī)劃的協(xié)調(diào)職能。在美國，城市規(guī)劃的編制、審批、實施和立法都是由地方政府負責(zé)，聯(lián)邦政府不制定全國性質(zhì)的城市規(guī)劃法規(guī)，也不審批城市規(guī)劃。然而聯(lián)邦與州對地方規(guī)劃仍然會有管理與控制，主要是通過兩個途徑來進行：一是通過政府的有關(guān)法令，如《空氣凈化法案》、《國家環(huán)境政策法案》等等，規(guī)定允許的空氣和水的質(zhì)量;二是由專門的委員會來解決跨州、跨地域的有關(guān)問題，如國家公園的保護、洪水控制、野生動物保護等�？梢姡�城市規(guī)劃這一行為的實施主體，主要是各級政府。

其實，現(xiàn)代城市規(guī)劃從誕生之日起，就帶有強烈的公共屬性：它的出現(xiàn)主要是為了解決由于城市工業(yè)發(fā)展和人口聚集帶來的各種城市問題。如果城市的交通、空氣、淡水出了問題，殃及的是整個城市的居民�，F(xiàn)代政府的委托-代理理論將政府的角色定位于公民權(quán)利的委托代理人，政府代表的是公民集體，最大限度的滿足公共利益，構(gòu)成政府基本的價值取向。在這種情形下，相比較其他個人、集體、組織等，政府也是最適宜行使人民賦予的公權(quán)力來執(zhí)行城市規(guī)劃的主體。

2、政府規(guī)劃管理職能的痛苦轉(zhuǎn)型

(1)計劃經(jīng)濟體制下的工廠型城市空間組織

建國之初，百廢待興。在選擇了蘇聯(lián)式的公有制社會主義發(fā)展道路后，生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系發(fā)生了重大的變革。全能型政府的職能模式是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，是我國經(jīng)濟體制改革的主要對象。在計劃經(jīng)濟條件下，政府通過指令性計劃和行政手段進行經(jīng)濟管理和社會管理，政府是全能型的。政府扮演了生產(chǎn)者、監(jiān)督者、控制者的家長式角色，開始為經(jīng)濟發(fā)展制定以五年為一周期的經(jīng)濟發(fā)展計劃。發(fā)展計劃是由中華人民共和國國家計劃委員會(簡稱計委)負責(zé)。計委于1952年成立，下設(shè)17個辦事機構(gòu)，其中包括城市建設(shè)計劃局，與政務(wù)院財經(jīng)委員會計劃局下設(shè)基本建設(shè)處一起主管全國的基本建設(shè)和城市建設(shè)工作。自1953年起，我國開始了第一個“五年計劃”，全國正式設(shè)立中央和地方各級的計劃委員會和掌管項目建設(shè)的基本建設(shè)委員會，標(biāo)志著我國規(guī)劃工作的開端，一直到1978年改革開放之前，“五年計劃”的主要目標(biāo)是集中力量進行工業(yè)化建設(shè)、國防建設(shè)和社會主義政治運動。1954年6月，建筑工程部在北京召開第一次城市建設(shè)會議，明確了城市建設(shè)的目標(biāo)是貫徹國家過渡時期的總路線和總?cè)蝿?wù)，為國家社會主義工業(yè)化，為生產(chǎn)、為勞動人民服務(wù)。這一階段，城市就好比工廠，為了多快好省地生產(chǎn)出工業(yè)產(chǎn)品，舉國上下為之傾盡資源，這其中就包括土地和住房。政府作為唯一的投資主體，通過一系列無償?shù)耐恋貏潛�、為職工提供住房等基本保障，�?ldquo;條塊”系統(tǒng)中的“條”——軍事機構(gòu)和國家建設(shè)單位提供發(fā)展支持。這一時期的城市規(guī)劃與建設(shè)主要是為城市的工業(yè)建設(shè)服務(wù)，以從事工業(yè)和軍事生產(chǎn)“單位”為單元，將同一單位的集體生產(chǎn)、生活空間組織在一起，生活服務(wù)于生產(chǎn)，讓位于生產(chǎn)。這種城市規(guī)劃理念為當(dāng)時的城市高效工業(yè)生產(chǎn)(集體辦公、集體住宿)提供了便利，卻為后來的城市生活埋下了隱患。

(2)分稅制、土地財政和城市規(guī)劃亢奮

1978年改革開放確立了以經(jīng)濟建設(shè)為首要目標(biāo)的發(fā)展思路，一方面農(nóng)村經(jīng)濟的體制改革帶動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的變革，使得農(nóng)村剩余勞動力得以釋放，另一方面開放帶來的城市發(fā)展和集聚力，吸引著更多的農(nóng)村人口向城市地區(qū)轉(zhuǎn)移。我國城市建設(shè)的發(fā)展也增強了其對人口的容納能力，迎來了城市化水平的快速增長時期。城市化水平的快速增長，增加了對城市住宅的需求。

1994年的國家地方分稅制改革，使得國家加強了對“條塊系統(tǒng)”中垂直行政系統(tǒng)中的“塊”——也就是各級地方政府的管轄。這次改革，最為矚目的一項就是重新劃分了中央稅，地方稅，中央地方共享稅所占的比例，使中央取得更大的財源。地方的財政收入一夜間被中央政府收去大半，那怎么進行未來的城市設(shè)施建設(shè)?其實在1988年，中央已經(jīng)為地方的發(fā)展留下了一個口子：在那一年，中國初步建立了土地交易市場，并且將幾乎所有的城市土地所有權(quán)收歸國有，地方政府可以代表中央對所管轄的土地進行市場交易行為。從此，土地這一原先僅靠行政劃撥而無市場價值的生產(chǎn)要素，進入市場開始流通。1998年開始，住房改革的全面施行，也將房地產(chǎn)推入了市場。從2003年國務(wù)院頒布《國務(wù)院關(guān)于促進房地產(chǎn)市場持續(xù)健康發(fā)展的通知》，提出“逐步實現(xiàn)多數(shù)家庭購買或承租普通商品住房，要根據(jù)市場需求，采取有效措施加快普通商品住房發(fā)展，提高其在市場供應(yīng)中的比例”后，中國房地產(chǎn)價格暴漲，城市發(fā)展開始了以房地產(chǎn)主導(dǎo)的時代。

這一階段，地方的城市發(fā)展以經(jīng)濟指標(biāo)GDP衡量，地方行政長官的升遷也與GDP掛鉤。土地財政不約而同地成為了地方政府快速“發(fā)家致富”的手段。改革開放積累的社會財富和人口的大規(guī)模進城，恰好催生了了大量的住房需求和購買力，這也使得地方政府在以房地產(chǎn)為主導(dǎo)的城市化道路上越走越遠。不得不說的是，這一階段也是我國城市規(guī)劃發(fā)展最如火如荼的時候，很多西方城市規(guī)劃教科書上的內(nèi)容，譬如城市功能分區(qū)、土地級差地租、城市更新等思想，被地方政府所采納利用，用來與“條”系統(tǒng)中的單位爭奪對土地的掌控權(quán)利，獲得區(qū)位優(yōu)良的土地從而在土地交易市場中收取更加高額的回報。城市規(guī)劃和城市規(guī)劃師在這一階段無疑扮演了政府的“好伙伴”，一系列城市規(guī)劃的管理工具(兩證一書)幫助地方政府成為最大的地主。

在這段快速城市化的時期，地方政府不惜代價地為了GDP推進房地產(chǎn)建設(shè)發(fā)展，引發(fā)了一系列的經(jīng)濟社會政治問題：房地產(chǎn)投資的暴利使得境內(nèi)外資本不斷涌入，逐漸侵蝕了實體經(jīng)濟的發(fā)展，投機的熱錢進一步炒高房地產(chǎn)，催生了大量泡沫;征地拆遷過程中涌現(xiàn)沖突事件、不斷高企的房價讓普通百姓承受不起、快速拉大的貧富差距引發(fā)社會矛盾;高度的權(quán)力集中，使得地方的建設(shè)部門成為腐敗高發(fā)之地，不少建設(shè)官員在這一過程中充實著自己的小金庫，同時也把自己和家人送進了班房。城市，并不像口號中說的，讓生活更美好。城市的公民，成了這場地方政府的GDP競賽中最大的犧牲者，為這一切后果買單。

(3)供給側(cè)改革下的地方政府人才爭奪戰(zhàn)役

中國進入新常態(tài)。在經(jīng)歷了資本的第一要素——工廠的積累和資本第二要素——土地的積累邊際收益下滑之后，地方政府開始逐漸尋找新出路。隨著我國城鎮(zhèn)化水平逐漸趨近發(fā)達國家、人口老齡化的不斷加劇，這一問題變得更加緊迫。全球金融危機后，凱恩斯思想指導(dǎo)下的加大政府投資以及中央銀行放松銀根、刺激企業(yè)投資，讓四萬億繼續(xù)流入產(chǎn)能過剩的產(chǎn)業(yè)中，以未來的供給更加過剩緩解當(dāng)下的需求不足。這四萬億的結(jié)果也是全社會有目共睹的，反映在城市發(fā)展上，則是繼續(xù)不斷吹高的房地產(chǎn)泡沫。

發(fā)展經(jīng)驗告訴我們，當(dāng)資本的邊際收益降到零時，再拉動投資也無法提高人均年產(chǎn)出了。同時，老齡化的現(xiàn)實也將讓勞動力的投入迎來拐點。那么，我們現(xiàn)在能做的就是靠提高供給側(cè)技術(shù)水平和改善勞動組織方式了。

首先，技術(shù)的進步依賴創(chuàng)新，創(chuàng)新依賴人才的集聚。所以新形勢下的城市發(fā)展不再單單是資本的競技場，而更加是人才的爭奪戰(zhàn)了。我們的城市功能也不再像從前，是工廠，是印鈔機，而是吸引人才前來工作生活的地方。如何建造更加宜居的城市，從而吸引更多城市建設(shè)的人才，從而提高城市的創(chuàng)新能力，實現(xiàn)技術(shù)進步，最終實現(xiàn)可持續(xù)的增長，成為新常態(tài)下城市發(fā)展的主要目標(biāo)。這一時期，城市的公民用腳投票，在住房、交通、食物、空氣、淡水、醫(yī)療、養(yǎng)老、休閑等方面對城市的發(fā)展提出了新的要求。哪個城市能最大程度地滿足公民的需求，就能最大限度的爭取人才，從而獲得長期的可持續(xù)發(fā)展動力。

另一方面，生產(chǎn)組織方式的進步，依賴的是制度的創(chuàng)新，如何能最大限度的保護私人產(chǎn)權(quán)，保證個人和企業(yè)能夠有足夠的激勵投入創(chuàng)新活動中，也是長期增長的關(guān)鍵。在城市建設(shè)方面，如何引入合適的產(chǎn)權(quán)激勵機制，比如允許適當(dāng)?shù)墓�私股份制混合產(chǎn)權(quán)的形式出現(xiàn)，促進對城市舊有空間的新功能開發(fā)，滿足城市日益豐富的功能需求，從而使投資能夠重新獲得較高的邊際收益。

之前為了工業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟發(fā)展不斷擠壓個人利益的發(fā)展之路已經(jīng)走不通了，而讓充滿活力的個體和企業(yè)成為帶動經(jīng)濟和城市發(fā)展的主力是當(dāng)下唯一的出路。我們的城市，在這樣的情形下，需要為個人和企業(yè)提供舒適的生存土壤，讓他們帶來下一次的飛躍。城市規(guī)劃的以人為本，在新常態(tài)下，更加具有深刻的意義。

二、城市規(guī)劃適應(yīng)性改革：修訂法規(guī)制度與打破利益割據(jù)

在明確城市規(guī)劃由誰來做、如何去做之后，我們就要結(jié)合現(xiàn)實來探討存量規(guī)劃的體制適應(yīng)性變革問題。在過去的城鎮(zhèn)化實踐中，我國的城市規(guī)劃緊密結(jié)合城市擴張實際，形成了相對完善的以土地增量為主要出發(fā)點的規(guī)劃編制體系與實施管理機制。在經(jīng)濟高速增長的背景下，中國規(guī)劃師習(xí)慣了做增量規(guī)劃，并形成了增量規(guī)劃慣性思維和路徑依賴。然而，而相對于增量資源來說，存量資源現(xiàn)狀背景更加復(fù)雜，實施更新難度更大。因此，存量規(guī)劃時代的來臨，需要既有的法律、規(guī)劃體系、技術(shù)方法和政策框架做出重大的適應(yīng)性變革。

1、土地物權(quán)市場化配置與長租制：千呼萬喚出不來

現(xiàn)在的很多法律是不適應(yīng)城市規(guī)劃存量化發(fā)展的，甚至?xí)�阻礙存量規(guī)劃的發(fā)展。例如《中國人民共和國土地管理法》規(guī)定：

中國人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。任何單位和個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地。土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥國有土地使用權(quán)的除外。

也就是說城市規(guī)劃中的土地都是國有的，國務(wù)院代表國家行使國有土地的所有權(quán)，具體在實施中也就是政府代表人民進行土地規(guī)劃和建設(shè)。而城市規(guī)劃涉及社會關(guān)系復(fù)雜，利益主體繁多，政府在協(xié)調(diào)地方與中央、開發(fā)商與公眾在城市資源和利益分配的過程中難以面面俱到。所以說政治體制不改革，法律制度不調(diào)整，無論是增量規(guī)劃還是存量規(guī)劃都難以真心體現(xiàn)公眾主體的利益，實現(xiàn)以人為本。

土地制度的另一個問題是土地使用權(quán)的問題�！吨腥A人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定了土地使用權(quán)的出讓年限：

(一)居住用地不超過七十年;(二)工業(yè)用地不超過五十年;(三)教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地不超過五十年;(四)商業(yè)、旅游、娛樂用地不超過四十年;(五)綜合或者其它用地不超過五十年。

不同用地類型的土地出讓有不同的年限劃分，到了年限就要推倒重建，這其實是違反存量規(guī)劃的思想的。國外的住宅使用權(quán)都是100年-150年，國內(nèi)卻只有70年，70年之后國家就有權(quán)收回房產(chǎn)，這對購買房產(chǎn)的公民來說其實是沒有道理的。法律規(guī)定的出讓年限要與規(guī)劃轉(zhuǎn)型相適應(yīng)，國有土地在居住用地和公共設(shè)施用地(教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育用地)上至少應(yīng)該實現(xiàn)長租化。

2、土地混合使用：碰了部門利益保護的奶酪

存量規(guī)劃中另一個非常重要的土地規(guī)劃問題則是土地混合使用問題，國內(nèi)青島等諸多城市都開始進行土地混合使用的新嘗試，然而混合使用的土地如何定價，如何設(shè)定混合使用的比例和配套機制等問題，卻是值得深入研究的�，F(xiàn)有的《中國人民共和國土地管理法》卻規(guī)定：

國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實行特殊保護。

前款所稱農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等;建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等;未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。

使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。

這就是法律與未來的規(guī)劃發(fā)展方向不適應(yīng)的地方，要使土地混合使用能夠科學(xué)、有效的落實，就必須從法律制度和使用機制上進行設(shè)計，改善與之不適應(yīng)的法律條文。

土地利用長期以來按特定類型、特定功能進行分配使用的背后，是各個主管部門和行業(yè)利益集團的劃地為營、不容他人染指的利益割據(jù)和尋租領(lǐng)域。要推動土地混合使用最大的困難并非修改現(xiàn)有過時法律，那只不過是修改幾個文字的事情，最大的阻力來自于部門利益割據(jù)和利益集團保護機制的打破。

城市規(guī)劃從增量規(guī)劃到存量規(guī)劃，規(guī)劃管理部門的工作也從單純的審批、建設(shè)轉(zhuǎn)向制度設(shè)計和運營管理，從立法的層面進行制度設(shè)計，建立起適應(yīng)當(dāng)前存量規(guī)劃發(fā)展方向的法律體系。

三、結(jié)語：沉靜下來之后的城市規(guī)劃

目前，我國經(jīng)濟增長放緩，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，城市發(fā)展重質(zhì)不求量是將長期存在并維持的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。我國城鎮(zhèn)化存量所占比重越來越大，部分城市已經(jīng)進入以存量為主的階段�；�于我國城市未來發(fā)展的新常態(tài)，城市規(guī)劃相應(yīng)從增量拓展轉(zhuǎn)向存量優(yōu)化。而以物質(zhì)規(guī)劃為主的學(xué)科基礎(chǔ)已經(jīng)無法滿足新需要。城市規(guī)劃必須盡快設(shè)計出適應(yīng)存量管理的方法體系以及知識理論，才能避免城市規(guī)劃落后于城鎮(zhèn)化實踐，繼續(xù)發(fā)揮“規(guī)劃”在經(jīng)濟社會發(fā)展中高屋建瓴的作用。

在這個轉(zhuǎn)型時代，正如鳳凰衛(wèi)視董事局主席劉長樂所說：“思考中的城市比亢奮中的城市更有力量”。面對城市轉(zhuǎn)型，城市規(guī)劃設(shè)計應(yīng)當(dāng)關(guān)注人的發(fā)展需求，回歸人的尺度，注重每個市民在城市空間中的體驗，并保障其長期的穩(wěn)定性。