發(fā)揮城市規(guī)劃的引領(lǐng)作用

城市規(guī)劃是指導城市發(fā)展建設(shè)的藍圖，是全局性、綜合性、戰(zhàn)略性、前瞻性規(guī)劃。習近平總書記指出，“考察一個城市首先看規(guī)劃，規(guī)劃科學是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱”。在新時期、新常態(tài)背景下，只有以時代眼光和改革思路，創(chuàng)新規(guī)劃理念，改進規(guī)劃方法，提高規(guī)劃的科學性、實效性，切實維護規(guī)劃的權(quán)威性、嚴肅性，才能充分發(fā)揮城市規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，保障城市健康協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，才能營造良好的城市人居環(huán)境，實現(xiàn)“城市，讓生活更美好”的目標。

一、符合時代要求，解決現(xiàn)實問題

現(xiàn)代城市規(guī)劃源于英國工業(yè)革命時期的城市公共衛(wèi)生問題，是國家治理中重要的公共政策之一。城市規(guī)劃的主要任務(wù)是：科學評判城市發(fā)展的內(nèi)外部條件，針對城市發(fā)展建設(shè)中的主要問題，合理把握城市發(fā)展趨勢，綜合安排空間資源配置，并對一定時期內(nèi)城市土地利用、空間布局和各項建設(shè)進行統(tǒng)籌安排�？梢�，科學制定城市規(guī)劃的過程，就是認識城市發(fā)展規(guī)律并形成共識的過程，就是遵循、順應(yīng)規(guī)律，提出可行的解決方案并落實到行動的過程。

城市規(guī)劃涉及面廣、實踐性強，其理論、內(nèi)容和方法不是一成不變的。不同國家的城市規(guī)劃和規(guī)劃管理沒有統(tǒng)一的模式，同一國家在不同的發(fā)展階段，針對城市發(fā)展過程中的問題，規(guī)劃的側(cè)重點也會動態(tài)地調(diào)整。要根據(jù)城市發(fā)展建設(shè)中的新情況、新問題，制定不同的規(guī)劃對策，緊扣時代脈搏，更好地發(fā)揮城市規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用。

當前，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，城市化和城市發(fā)展也進入轉(zhuǎn)型發(fā)展新時期。城市發(fā)展模式要從外延式擴張向內(nèi)涵式提升轉(zhuǎn)變;發(fā)展主體要從以政府為主導向發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用轉(zhuǎn)變;發(fā)展動力要從單純地依靠工業(yè)化向更加多元、開放、特色轉(zhuǎn)變。在此背景下，要改革完善城市規(guī)劃，創(chuàng)新規(guī)劃觀念，改進規(guī)劃方法，主動適應(yīng)新時期、新常態(tài)的要求，推進城市規(guī)劃從主要以目標導向為主的空間擴張型規(guī)劃，向管控和底線約束為基礎(chǔ)的綜合型規(guī)劃轉(zhuǎn)變，從由政府管理城市的技術(shù)工具，向協(xié)調(diào)各方利益、推進公眾參與的公共政策轉(zhuǎn)變。

二、創(chuàng)新規(guī)劃理念，改進規(guī)劃方法

(一)把以人為本、尊重自然、傳承歷史、綠色低碳等理念融入城市規(guī)劃全過程

城市的主體是人，城市規(guī)劃的核心也應(yīng)該是人。城市規(guī)劃不僅要關(guān)注人口的規(guī)模、數(shù)量，更應(yīng)該關(guān)注人口的結(jié)構(gòu)、分布，滿足不同人群的差異化需求。在舊城改建過程中，要采用有機更新的方式，避免“大拆大建”;針對老舊城區(qū)功能缺失、設(shè)施不足、質(zhì)量不高等具體問題，開展功能修補和生態(tài)修復，提高居住社區(qū)人居環(huán)境和各項設(shè)施的服務(wù)質(zhì)量，著力改善民生。要從城市的整體發(fā)展戰(zhàn)略出發(fā)，妥善處理城市外圍新區(qū)與中心城區(qū)的關(guān)系，合理確定新區(qū)規(guī)模和功能定位，營造良好的宜居環(huán)境。要全面開展城市設(shè)計工作，把城市放在大自然中，讓城市居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁，使建筑與環(huán)境之間、建筑與建筑之間更加協(xié)調(diào)，避免過度人工化和布景化。要傳承城市歷史文脈，切實做好歷史文化遺產(chǎn)和歷史建筑的保護，體現(xiàn)城市的地域特征、民族特色和時代風貌，保留城市特有的“基因”，杜絕“挖山、填湖、砍樹”等破壞自然的行為。要以節(jié)能減排、綠色發(fā)展為目標，把低碳、生態(tài)發(fā)展理念落實到城市規(guī)劃要求中，建設(shè)海綿城市、生態(tài)城市、智慧城市，大力發(fā)展綠色交通、綠色建筑，推廣低能耗、微循環(huán)的建設(shè)技術(shù)，實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展。

(二)將資源環(huán)境綜合承載能力作為城市規(guī)劃的前提和基礎(chǔ)

城市規(guī)劃應(yīng)以資源環(huán)境為本底，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)效益的統(tǒng)一。編制城市規(guī)劃，要開展現(xiàn)狀資源環(huán)境條件評估，明確城市的發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展條件和發(fā)展階段，評判城市資源環(huán)境綜合承載能力。要堅持以資源環(huán)境綜合承載能力為前提，合理預測城市規(guī)模，將水資源、土地資源保護等作為約束城市發(fā)展的底線和剛性指標，把保護基本農(nóng)田放在突出地位，劃定永久基本農(nóng)田保護線和生態(tài)保護紅線。要優(yōu)化城市空間布局和形態(tài)，打造生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀的“三生”空間。要堅持因地制宜、分類指導，在編制城市規(guī)劃過程中，分析制約城市發(fā)展的資源或能源“短板”，如對缺水城市，要堅持“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)”;對大城市、特大城市，要劃定永久性城市開發(fā)邊界，避免城市“攤大餅”式無序蔓延，緩解和預防“城市病”。要加強現(xiàn)狀調(diào)研，利用大數(shù)據(jù)建立規(guī)劃信息數(shù)據(jù)庫，開展地下管線、交通出行、資源能源供需等的量化分析，為科學編制城市規(guī)劃提供支撐。

(三)堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展

應(yīng)立足全局和長遠角度謀劃城市發(fā)展定位，把區(qū)域協(xié)同發(fā)展的要求從思想、理念轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶋H行動，避免城市各自為政、以鄰為壑、無序競爭。圍繞國家“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展和長江經(jīng)濟帶國家重大戰(zhàn)略，做好城市密集地區(qū)的規(guī)劃，科學謀劃區(qū)域空間的總體布局，要從區(qū)域整體角度把握城市發(fā)展趨勢，認識城市的地位作用，明確城市功能定位，統(tǒng)籌交通、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，促進城鎮(zhèn)之間協(xié)調(diào)發(fā)展。要按照城市常住人口口徑預測城市人口規(guī)模，規(guī)劃城市住房、交通、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，統(tǒng)籌考慮外來人口的需求，為推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化提供規(guī)劃保障。要按照工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的要求，推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)一體化，促進城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，使鄉(xiāng)村居民與城市市民共享改革開放成果。城鄉(xiāng)空間是一個連續(xù)的整體，要在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，推進城市規(guī)劃的全域覆蓋，加強對城鄉(xiāng)居民點和全域空間的規(guī)劃管理，加強對村鎮(zhèn)建設(shè)的指導，避免割裂城鄉(xiāng)關(guān)系。要加強鄉(xiāng)村規(guī)劃和綜合環(huán)境整治，保持鄉(xiāng)村特色風貌和文化傳統(tǒng)，盡可能在原有村莊形態(tài)基礎(chǔ)上，因地制宜改善村民生活條件，在留住“鄉(xiāng)愁”的同時，為廣大的城市居民提供游憩、休閑的場所。

(四)建設(shè)集約高效、“精明”增長的城市

嚴格執(zhí)行節(jié)約土地、集約發(fā)展的規(guī)劃原則，按照嚴控增量、盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的思路，開展存量規(guī)劃，在控制城市新增用地的同時，注重對城市建成區(qū)內(nèi)既有存量建設(shè)用地的整合改造和功能提升，促進存量建設(shè)用地挖潛。要逐步優(yōu)化城市建設(shè)用地結(jié)構(gòu)，保障棚戶區(qū)改造、軌道交通、公共服務(wù)設(shè)施等民生工程的用地供給，嚴格控制新城新區(qū)審批和新增工業(yè)用地供給，提高城市建設(shè)用地的綜合利用效率。促進城市土地混合利用，減少單一功能區(qū)，促進單一功能的開發(fā)區(qū)向綜合性的城區(qū)轉(zhuǎn)變，從源頭上減少不必要的交通出行和鐘擺式交通。要結(jié)合城市的自然稟賦、區(qū)位條件、經(jīng)濟基礎(chǔ)和發(fā)展階段因地制宜、分類指導：對密度較高、開發(fā)強度大的老舊城區(qū)，應(yīng)疏解功能和人口，著重開展城市修補、生態(tài)修復;對城市新區(qū)和各類開發(fā)區(qū)，應(yīng)加大配套設(shè)施建設(shè)力度，提高人口密度和土地開發(fā)強度，嚴格控制“寬馬路、大廣場”，促進城市緊湊布局，精明增長。

三、履行法定程序，健全決策機制

(一)嚴格執(zhí)行城市規(guī)劃法定程序

按照《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，強化城市政府編制城市總體規(guī)劃的主體責任，按法定程序和內(nèi)容要求做好規(guī)劃編制組織工作。城市城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門要切實發(fā)揮好牽頭作用，相關(guān)組成部門要積極配合，全程參與，提供相應(yīng)的基礎(chǔ)資料和現(xiàn)狀數(shù)據(jù)。要嚴格按照法定程序，落實公眾參與、同級人民代表大會常務(wù)委員會審議、上級政府審查審批的有關(guān)規(guī)定，做好城市總體規(guī)劃上報審批工作。公眾參與意見、專家審查意見和人大審議意見的吸收采納情況，應(yīng)作為城市總體規(guī)劃的附件一并上報。經(jīng)依法批準的城市規(guī)劃，應(yīng)按法定要求及時予以公開。

強化城市規(guī)劃的龍頭地位和平臺作用。以城鄉(xiāng)規(guī)劃為平臺建立健全“空間全覆蓋、事權(quán)不重疊”的空間規(guī)劃體系。在國家層面，制定國家空間規(guī)劃和空間政策;在區(qū)域?qū)用�，重點做好城市群(大都市區(qū))規(guī)劃，疏解特大城市功能和人口;在市(縣)層面，以城市總體規(guī)劃為空間平臺推進“多規(guī)合一”，實現(xiàn)同級政府一本規(guī)劃、一張藍圖、一個空間平臺。同時，通過構(gòu)建上下銜接、層級傳導的規(guī)劃體系，實現(xiàn)規(guī)劃剛性內(nèi)容的可落實、可實施、可評判、可監(jiān)管。

(二)健全完善規(guī)劃決策實施機制

借鑒國內(nèi)外協(xié)作式、參與式、漸進式規(guī)劃的經(jīng)驗，保證規(guī)劃公開透明，完善公眾參與的途徑，充分尊重公眾意見，促進規(guī)劃從技術(shù)理性走向社會理性，從精英規(guī)劃走向公共政策。要把握城市發(fā)展的階段性特征，兼顧規(guī)劃的“剛性”與“彈性”。一方面，提高城市規(guī)劃的前瞻性，順應(yīng)時代特征和發(fā)展趨勢，在市場經(jīng)濟條件下使規(guī)劃適應(yīng)城市發(fā)展面臨的不確定性;另一方面，明確城市發(fā)展建設(shè)的“負面清單”，劃定禁止建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、適宜建設(shè)區(qū)和城市水體保護線、綠地系統(tǒng)線、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)控制線、歷史文化保護線等需要保護和控制的空間，明確保護要求和保護措施，作為規(guī)劃的強制性內(nèi)容。

建立城市政府組織領(lǐng)導的規(guī)劃決策機制，樹立規(guī)劃一盤棋思想，依托城市規(guī)劃建立城市空間信息平臺，健全“一張圖”的空間管理手段，加強城市規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展、主體功能定位、國土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃的相互協(xié)調(diào)與銜接，避免相關(guān)規(guī)劃之間內(nèi)容重疊、管理分割、規(guī)劃打架等問題。

(三)避免頻繁修改規(guī)劃

堅持一本規(guī)劃、一張藍圖，保持城市規(guī)劃權(quán)威性、嚴肅性和連續(xù)性，持之以恒加以落實。城市各級政府和相關(guān)部門，以及駐城市的相關(guān)單位，要自覺維護規(guī)劃的權(quán)威性、嚴肅性，尊重規(guī)劃、遵守規(guī)劃并自覺維護、執(zhí)行規(guī)劃，服從規(guī)劃管理，提升城市整體的規(guī)劃建設(shè)管理水平。要建立城市規(guī)劃執(zhí)行情況的定期評估和報告制度，完善“前期研究―設(shè)計決策―運作實施―評估反饋”過程，在規(guī)劃實施過程中實行動態(tài)管理，根據(jù)評估狀況對規(guī)劃進行動態(tài)調(diào)整和依法修改。

加大對城市規(guī)劃執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，杜絕以權(quán)代法、違規(guī)審批，加大對違法建設(shè)活動的懲處力度。針對各層級政府事權(quán)明確管理重點，建立中央與地方事權(quán)清晰的城市規(guī)劃管理體制。要將城市規(guī)劃實施情況納入干部考核和離任審計，杜絕擅自改變規(guī)劃的“剛性”內(nèi)容、隨意改變城市的發(fā)展方向、換一屆領(lǐng)導改一次規(guī)劃等情況的發(fā)生，確保“一張藍圖干到底”。