中國社會(huì)科學(xué)院金融所研究員 尹中立

當(dāng)前，房價(jià)問題再次成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。所謂的房價(jià)問題包括兩方面：一是指房價(jià)過高，超出了一般老百姓的收入承受能力;二是指房價(jià)上漲速度過快。房價(jià)問題之所以經(jīng)常性地成為社會(huì)熱點(diǎn)問題，關(guān)鍵在于住房制度出了偏差。若住房制度得不到糾正，房價(jià)問題會(huì)逐漸演變成為社會(huì)問題。

單純從經(jīng)濟(jì)角度難以解釋房價(jià)的持續(xù)高漲。關(guān)于房價(jià)問題的分析，大多數(shù)從貨幣政策、人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)增長等問題入手。這些分析筆者都曾經(jīng)嘗試過，但這些分析在邏輯上都難以自洽。在經(jīng)濟(jì)下行壓力日增、經(jīng)濟(jì)增速下滑的背景下，說是經(jīng)濟(jì)增長導(dǎo)致了房價(jià)快速上升，顯然是難以服眾的。從人口結(jié)構(gòu)看，新增勞動(dòng)力的速度及數(shù)量都比幾年前顯著放緩，農(nóng)村人口進(jìn)入城市的速度與數(shù)量同樣不及從前，但主要城市的房價(jià)上漲速度卻超過以往，可見，從人口的角度也難以解釋房價(jià)問題。

貨幣政策刺激了房價(jià)的假說同樣難以自洽。從較長時(shí)間區(qū)間看，房價(jià)似乎與貨幣供應(yīng)量之間有較強(qiáng)的相關(guān)性，但這難以解釋當(dāng)前的房價(jià)。當(dāng)前的廣義貨幣供應(yīng)量的增長速度一直穩(wěn)定在11%左右，大大低于2012年前平均17%的速度。有人拿狹義貨幣供應(yīng)量的增長速度來分析當(dāng)前的房價(jià)，而歷史上狹義貨幣供應(yīng)量與房價(jià)之間的相關(guān)性更差。

深層次的問題是住房制度設(shè)計(jì)上存在問題。我國內(nèi)地住房制度類似于我國香港，尤其是土地制度上幾乎完全模仿香港。

如果我國不調(diào)整當(dāng)前的住房制度，中國內(nèi)地的很多城市房價(jià)只會(huì)越來越貴，甚至超過我國香港。住房問題會(huì)持續(xù)成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問題，不僅不利于我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與升級(jí)，而且對(duì)社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成較大的沖擊。

發(fā)展初期過度強(qiáng)調(diào)住房商品化和市場(chǎng)化

要把住房問題說清楚，必須了解住房制度特點(diǎn)以及我國住房制度改革的歷程。

住房有別于一般消費(fèi)品的兩個(gè)重要特點(diǎn)：其一，住房是不動(dòng)產(chǎn)，無法像蘿卜、青菜那樣在市場(chǎng)上自由流通，因此，住房市場(chǎng)無法實(shí)現(xiàn)自由競(jìng)爭;其二，住房除了滿足生活消費(fèi)外，還是一種投資品，其價(jià)格不是由供求關(guān)系決定，而是由預(yù)期決定，因此，住房市場(chǎng)不存在市場(chǎng)均衡價(jià)格，其價(jià)格容易出現(xiàn)劇烈波動(dòng)。因此，住房不能任憑市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)，需要政府的積極干預(yù)，各國政府都將住房視為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

我國住房制度設(shè)計(jì)過度強(qiáng)調(diào)住房商品化和市場(chǎng)化，忽視了住房是一個(gè)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性。

應(yīng)該承認(rèn)，我國住房制度改革因?yàn)槿狈��?jīng)驗(yàn)而走過一點(diǎn)彎路。1998年7月3日，《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》(即23號(hào)文)下發(fā)。該文件把住房商品化列為房改的指導(dǎo)思想，并提出了“推行住房分類供應(yīng)”的改革思路。住房分類供應(yīng)制度的主要內(nèi)容是：對(duì)高收入者供應(yīng)商品房，對(duì)中低收入者供應(yīng)含有一定社會(huì)保障的經(jīng)濟(jì)適用住房，對(duì)最低收入者供應(yīng)含有較多社會(huì)保障的廉租屋。這是一個(gè)以社會(huì)保障住房為主、結(jié)合適度商品房的制度，是一個(gè)以解決好中低收入者住房問題為重點(diǎn)的住房制度。當(dāng)時(shí)，人們對(duì)住房分類供應(yīng)有一個(gè)比例設(shè)想：10%的低保戶由政府提供廉租住房，占人口70%的中低收入階層由政府提供經(jīng)濟(jì)適用住房，其余的20%富有階層由市場(chǎng)提供商品住房。

23號(hào)文一方面強(qiáng)調(diào)住房商品化，一方面又強(qiáng)調(diào)住房的分類供應(yīng)。其實(shí)這二者存在內(nèi)在矛盾。

從客觀的角度看，我國住房制度改革之所以片面強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化，與當(dāng)時(shí)的國際國內(nèi)形勢(shì)有關(guān)。在住房制度改革文件的落實(shí)過程中，恰遇亞洲金融危機(jī)，刺激住房消費(fèi)與投資成為短期政策目標(biāo)。無疑，減少保障型住房對(duì)刺激商品住房價(jià)格可以起到刺激作用。2003年之后，保障型住房占房地產(chǎn)投資的比例一度降到3%左右，有些城市(如)甚至取消了經(jīng)濟(jì)適用住房。這是2004年至2007年房價(jià)出現(xiàn)過快上漲的原因之一。

2007年8月份出臺(tái)了《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》(即24號(hào)文)，強(qiáng)調(diào)要完善政府保障制度，增加保障型住房的建設(shè)。在一定程度上對(duì)23號(hào)文進(jìn)行了糾偏。

2012年以來，新一屆政府大力推動(dòng)棚戶區(qū)改造，為解決城市中低收入階層住房困難起到了積極作用，但還沒有觸及住房制度改革的核心問題。

住房商品化和市場(chǎng)化的最大受益者是地方財(cái)政，因此，住房市場(chǎng)化一旦實(shí)施，就呈現(xiàn)出強(qiáng)大的自我強(qiáng)化和路徑依賴特征，需要強(qiáng)大的外力作用才能改變其軌跡，這個(gè)強(qiáng)大的外力只能來自中央政府。

國外在住房制度設(shè)計(jì)方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

我們現(xiàn)在遇到的住房問題，早期的工業(yè)化國家也曾經(jīng)遇到過。在一定程度上可以說，我們現(xiàn)在遇到的住房困境，發(fā)達(dá)國家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期都曾經(jīng)遇到過。因此，回顧發(fā)達(dá)國家在住房制度方面的演變，有利于我們更清晰地認(rèn)識(shí)房價(jià)飆升所帶來的困惑。

最早遇到住房問題的是英國。18世紀(jì)前的英國主流經(jīng)濟(jì)思潮是自由資本主義，強(qiáng)調(diào)“小政府、大市場(chǎng)”，政府把住房視為一般商品，由市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)。在工業(yè)革命的推動(dòng)下，英國的城市化加速，隨著越來越多的農(nóng)村人口進(jìn)入城市，住房問題開始凸顯。主要表現(xiàn)為：大多數(shù)中低收入階層住房條件惡劣，而少數(shù)大資本家掌握著土地和住房資源，社會(huì)出現(xiàn)強(qiáng)烈的階層對(duì)立。

到了19世紀(jì)，住房問題更加突出，并已成為嚴(yán)重的社會(huì)問題，恩格斯的《論德國的住房問題》就是在這種背景下寫的。經(jīng)過一個(gè)多世紀(jì)的政治博弈和理論探討，在進(jìn)入20世紀(jì)后，工業(yè)化國家取得了以下共識(shí)：住房是一種福利性、社會(huì)性很強(qiáng)的特殊商品，不能完全由市場(chǎng)調(diào)節(jié)其供求關(guān)系，推行住房商品化是涌現(xiàn)住房問題直至“住房災(zāi)難”的主要原因。要徹底解決這一問題，必須改革這一舊制度。

于是，從20世紀(jì)初開始，許多國家陸續(xù)通過房制度改革，摒棄了住房市場(chǎng)化制度，推行一種政府介入、以住房福利為主并與住房商品化適當(dāng)結(jié)合的新制度。因?yàn)楦鲊�推行的新制度大同小異，后來人們把這些新制度統(tǒng)稱為現(xiàn)代住房制度。由于現(xiàn)代住房制度能夠有針對(duì)性地消除舊制度存在的弊端，推行這一制度的國家都比較成功地解決好廣大居民(特別是中低收入者)的住房問題。

現(xiàn)代住房制度早已得到國際社會(huì)的認(rèn)可，并成為共同的行為準(zhǔn)則。1996年聯(lián)合國召開人居大會(huì)的宣言中，提出“人人享有適當(dāng)住房”的總目標(biāo)，要求各國派出副總理級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)干部參會(huì)，并在大會(huì)宣言上簽字對(duì)實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)做出莊嚴(yán)承諾。人居大會(huì)后，我國黨和政府隨即提出“住有所居”的目標(biāo)。

從全球視野看，我國香港的住房制度值得我們認(rèn)真總結(jié)。因?yàn)槲覈鴥?nèi)地改革開放后實(shí)行的土地制度及政府制度很多是借鑒香港的做法。香港住房的平均單價(jià)為全世界最高。這與香港的土地拍賣方式及住房制度設(shè)計(jì)有極大關(guān)系。香港土地拍賣方式始于港英政府。為了在土地上獲得更多的資金，當(dāng)時(shí)的港英政府盡力減少土地供應(yīng)，推高土地價(jià)格。在住房制度方面，港英政府對(duì)中低收入者提供廉價(jià)的公共租賃住房，全香港約一半的人住在公共租賃住房或由政府營造的含有一定福利的住房里。另外約一半的人通過完全市場(chǎng)化的途徑解決自己的住房問題。

隨著土地拍賣價(jià)格不斷上升，香港地區(qū)的住房價(jià)格自然水漲船高。房價(jià)的上漲使得擁有住房產(chǎn)權(quán)的人群和租賃住房的人群之間的財(cái)富差距日益擴(kuò)大，社會(huì)分化日益嚴(yán)重，多數(shù)年輕人對(duì)未來失去了信心。

如何重新設(shè)計(jì)我國的住房制度?

我國的土地屬于公有制或集體所有制，實(shí)施現(xiàn)代住房制度的成本應(yīng)該比土地私有制國家更低。面對(duì)不斷高漲的房價(jià)，需要有關(guān)部門認(rèn)真反思我國的住房制度改革的進(jìn)程和方向了。

從長期制度層面，可以通過立法的形式將現(xiàn)代住房制度理念確立為我國住房制度的指導(dǎo)思想，盡快啟動(dòng)《住宅法》的立法工作。用法律的方式重新確定政府在住房保障方面的責(zé)任和義務(wù)。這是一項(xiàng)艱巨的工作，需要壯士斷臂的勇氣。在地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴日益加重的背景下，斷掉土地的收入來源，痛苦是不言而喻的。

從短期政策操作來看，可以從下幾點(diǎn)著手：

首先，修改土地拍賣制度。實(shí)現(xiàn)以建設(shè)目標(biāo)為主線的招標(biāo)制度。建設(shè)目標(biāo)的制定，必須考慮房價(jià)目標(biāo)，房地產(chǎn)數(shù)量、質(zhì)量、環(huán)境目標(biāo)，吸納移民目標(biāo)，保障住房最低剛性需求的目標(biāo)，等等。地方政府不是以獲得最大土地轉(zhuǎn)讓金為目的，而是以實(shí)現(xiàn)城市長期發(fā)展為目的，提供土地，讓開發(fā)商以競(jìng)標(biāo)的形式整體開發(fā)，政府通過驗(yàn)收和監(jiān)督，確保開發(fā)進(jìn)度和質(zhì)量。

第二，調(diào)整土地政策，適當(dāng)放松少數(shù)中心城市的耕地保護(hù)力度，擴(kuò)大中心城市的土地供應(yīng)面積。應(yīng)該適當(dāng)減少三四線城市的土地出讓規(guī)模，以適應(yīng)供給側(cè)改革的需要，以緩解這些城市的的住房庫存形勢(shì)。可以采取不同城市之間有償調(diào)劑用地指標(biāo)的辦法，把部分三四線城市的用地指標(biāo)有償調(diào)劑到土地緊張的中心城市。

第三，推進(jìn)房地產(chǎn)稅的出臺(tái)，用稅收的手段調(diào)節(jié)有房者和無房者的收入差距。該項(xiàng)改革阻力巨大，可以通過新老劃斷的方式進(jìn)行，即新購置的房子適用新稅制，暫時(shí)不對(duì)存量住房征稅。