中國(guó)社會(huì)科學(xué)院金融所研究員 尹中立

當(dāng)前，房?jī)r(jià)問(wèn)題再次成為全社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。所謂的房?jī)r(jià)問(wèn)題包括兩方面：一是指房?jī)r(jià)過(guò)高，超出了一般老百姓的收入承受能力;二是指房?jī)r(jià)上漲速度過(guò)快。房?jī)r(jià)問(wèn)題之所以經(jīng)常性地成為社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題，關(guān)鍵在于住房制度出了偏差。若住房制度得不到糾正，房?jī)r(jià)問(wèn)題會(huì)逐漸演變成為社會(huì)問(wèn)題。

單純從經(jīng)濟(jì)角度難以解釋房?jī)r(jià)的持續(xù)高漲。關(guān)于房?jī)r(jià)問(wèn)題的分析，大多數(shù)從貨幣政策、人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等問(wèn)題入手。這些分析筆者都曾經(jīng)嘗試過(guò)，但這些分析在邏輯上都難以自洽。在經(jīng)濟(jì)下行壓力日增、經(jīng)濟(jì)增速下滑的背景下，說(shuō)是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)導(dǎo)致了房?jī)r(jià)快速上升，顯然是難以服眾的。從人口結(jié)構(gòu)看，新增勞動(dòng)力的速度及數(shù)量都比幾年前顯著放緩，農(nóng)村人口進(jìn)入城市的速度與數(shù)量同樣不及從前，但主要城市的房?jī)r(jià)上漲速度卻超過(guò)以往，可見(jiàn)，從人口的角度也難以解釋房?jī)r(jià)問(wèn)題。

貨幣政策刺激了房?jī)r(jià)的假說(shuō)同樣難以自洽。從較長(zhǎng)時(shí)間區(qū)間看，房?jī)r(jià)似乎與貨幣供應(yīng)量之間有較強(qiáng)的相關(guān)性，但這難以解釋當(dāng)前的房?jī)r(jià)。當(dāng)前的廣義貨幣供應(yīng)量的增長(zhǎng)速度一直穩(wěn)定在11%左右，大大低于2012年前平均17%的速度。有人拿狹義貨幣供應(yīng)量的增長(zhǎng)速度來(lái)分析當(dāng)前的房?jī)r(jià)，而歷史上狹義貨幣供應(yīng)量與房?jī)r(jià)之間的相關(guān)性更差。

深層次的問(wèn)題是住房制度設(shè)計(jì)上存在問(wèn)題。我國(guó)內(nèi)地住房制度類似于我國(guó)香港，尤其是土地制度上幾乎完全模仿香港。

如果我國(guó)不調(diào)整當(dāng)前的住房制度，中國(guó)內(nèi)地的很多城市房?jī)r(jià)只會(huì)越來(lái)越貴，甚至超過(guò)我國(guó)香港。住房問(wèn)題會(huì)持續(xù)成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)問(wèn)題，不僅不利于我國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型與升級(jí)，而且對(duì)社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成較大的沖擊。

發(fā)展初期過(guò)度強(qiáng)調(diào)住房商品化和市場(chǎng)化

要把住房問(wèn)題說(shuō)清楚，必須了解住房制度特點(diǎn)以及我國(guó)住房制度改革的歷程。

住房有別于一般消費(fèi)品的兩個(gè)重要特點(diǎn)：其一，住房是不動(dòng)產(chǎn)，無(wú)法像蘿卜、青菜那樣在市場(chǎng)上自由流通，因此，住房市場(chǎng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)自由競(jìng)爭(zhēng);其二，住房除了滿足生活消費(fèi)外，還是一種投資品，其價(jià)格不是由供求關(guān)系決定，而是由預(yù)期決定，因此，住房市場(chǎng)不存在市場(chǎng)均衡價(jià)格，其價(jià)格容易出現(xiàn)劇烈波動(dòng)。因此，住房不能任憑市場(chǎng)自我調(diào)節(jié)，需要政府的積極干預(yù)，各國(guó)政府都將住房視為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

我國(guó)住房制度設(shè)計(jì)過(guò)度強(qiáng)調(diào)住房商品化和市場(chǎng)化，忽視了住房是一個(gè)準(zhǔn)公共產(chǎn)品的屬性。

應(yīng)該承認(rèn)，我國(guó)住房制度改革因?yàn)槿狈��?jīng)驗(yàn)而走過(guò)一點(diǎn)彎路。1998年7月3日，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》(即23號(hào)文)下發(fā)。該文件把住房商品化列為房改的指導(dǎo)思想，并提出了“推行住房分類供應(yīng)”的改革思路。住房分類供應(yīng)制度的主要內(nèi)容是：對(duì)高收入者供應(yīng)商品房，對(duì)中低收入者供應(yīng)含有一定社會(huì)保障的經(jīng)濟(jì)適用住房，對(duì)最低收入者供應(yīng)含有較多社會(huì)保障的廉租屋。這是一個(gè)以社會(huì)保障住房為主、結(jié)合適度商品房的制度，是一個(gè)以解決好中低收入者住房問(wèn)題為重點(diǎn)的住房制度。當(dāng)時(shí)，人們對(duì)住房分類供應(yīng)有一個(gè)比例設(shè)想：10%的低保戶由政府提供廉租住房，占人口70%的中低收入階層由政府提供經(jīng)濟(jì)適用住房，其余的20%富有階層由市場(chǎng)提供商品住房。

23號(hào)文一方面強(qiáng)調(diào)住房商品化，一方面又強(qiáng)調(diào)住房的分類供應(yīng)。其實(shí)這二者存在內(nèi)在矛盾。

從客觀的角度看，我國(guó)住房制度改革之所以片面強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化，與當(dāng)時(shí)的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)有關(guān)。在住房制度改革文件的落實(shí)過(guò)程中，恰遇亞洲金融危機(jī)，刺激住房消費(fèi)與投資成為短期政策目標(biāo)。無(wú)疑，減少保障型住房對(duì)刺激商品住房?jī)r(jià)格可以起到刺激作用。2003年之后，保障型住房占房地產(chǎn)投資的比例一度降到3%左右，有些城市(如)甚至取消了經(jīng)濟(jì)適用住房。這是2004年至2007年房?jī)r(jià)出現(xiàn)過(guò)快上漲的原因之一。

2007年8月份出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》(即24號(hào)文)，強(qiáng)調(diào)要完善政府保障制度，增加保障型住房的建設(shè)。在一定程度上對(duì)23號(hào)文進(jìn)行了糾偏。

2012年以來(lái)，新一屆政府大力推動(dòng)棚戶區(qū)改造，為解決城市中低收入階層住房困難起到了積極作用，但還沒(méi)有觸及住房制度改革的核心問(wèn)題。

住房商品化和市場(chǎng)化的最大受益者是地方財(cái)政，因此，住房市場(chǎng)化一旦實(shí)施，就呈現(xiàn)出強(qiáng)大的自我強(qiáng)化和路徑依賴特征，需要強(qiáng)大的外力作用才能改變其軌跡，這個(gè)強(qiáng)大的外力只能來(lái)自中央政府。

國(guó)外在住房制度設(shè)計(jì)方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)

我們現(xiàn)在遇到的住房問(wèn)題，早期的工業(yè)化國(guó)家也曾經(jīng)遇到過(guò)。在一定程度上可以說(shuō)，我們現(xiàn)在遇到的住房困境，發(fā)達(dá)國(guó)家在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期都曾經(jīng)遇到過(guò)。因此，回顧發(fā)達(dá)國(guó)家在住房制度方面的演變，有利于我們更清晰地認(rèn)識(shí)房?jī)r(jià)飆升所帶來(lái)的困惑。

最早遇到住房問(wèn)題的是英國(guó)。18世紀(jì)前的英國(guó)主流經(jīng)濟(jì)思潮是自由資本主義，強(qiáng)調(diào)“小政府、大市場(chǎng)”，政府把住房視為一般商品，由市場(chǎng)自發(fā)調(diào)節(jié)。在工業(yè)革命的推動(dòng)下，英國(guó)的城市化加速，隨著越來(lái)越多的農(nóng)村人口進(jìn)入城市，住房問(wèn)題開始凸顯。主要表現(xiàn)為：大多數(shù)中低收入階層住房條件惡劣，而少數(shù)大資本家掌握著土地和住房資源，社會(huì)出現(xiàn)強(qiáng)烈的階層對(duì)立。

到了19世紀(jì)，住房問(wèn)題更加突出，并已成為嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，恩格斯的《論德國(guó)的住房問(wèn)題》就是在這種背景下寫的。經(jīng)過(guò)一個(gè)多世紀(jì)的政治博弈和理論探討，在進(jìn)入20世紀(jì)后，工業(yè)化國(guó)家取得了以下共識(shí)：住房是一種福利性、社會(huì)性很強(qiáng)的特殊商品，不能完全由市場(chǎng)調(diào)節(jié)其供求關(guān)系，推行住房商品化是涌現(xiàn)住房問(wèn)題直至“住房災(zāi)難”的主要原因。要徹底解決這一問(wèn)題，必須改革這一舊制度。

于是，從20世紀(jì)初開始，許多國(guó)家陸續(xù)通過(guò)房制度改革，摒棄了住房市場(chǎng)化制度，推行一種政府介入、以住房福利為主并與住房商品化適當(dāng)結(jié)合的新制度。因?yàn)楦鲊?guó)推行的新制度大同小異，后來(lái)人們把這些新制度統(tǒng)稱為現(xiàn)代住房制度。由于現(xiàn)代住房制度能夠有針對(duì)性地消除舊制度存在的弊端，推行這一制度的國(guó)家都比較成功地解決好廣大居民(特別是中低收入者)的住房問(wèn)題。

現(xiàn)代住房制度早已得到國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可，并成為共同的行為準(zhǔn)則。1996年聯(lián)合國(guó)召開人居大會(huì)的宣言中，提出“人人享有適當(dāng)住房”的總目標(biāo)，要求各國(guó)派出副總理級(jí)別的領(lǐng)導(dǎo)干部參會(huì)，并在大會(huì)宣言上簽字對(duì)實(shí)現(xiàn)總目標(biāo)做出莊嚴(yán)承諾。人居大會(huì)后，我國(guó)黨和政府隨即提出“住有所居”的目標(biāo)。

從全球視野看，我國(guó)香港的住房制度值得我們認(rèn)真總結(jié)。因?yàn)槲覈?guó)內(nèi)地改革開放后實(shí)行的土地制度及政府制度很多是借鑒香港的做法。香港住房的平均單價(jià)為全世界最高。這與香港的土地拍賣方式及住房制度設(shè)計(jì)有極大關(guān)系。香港土地拍賣方式始于港英政府。為了在土地上獲得更多的資金，當(dāng)時(shí)的港英政府盡力減少土地供應(yīng)，推高土地價(jià)格。在住房制度方面，港英政府對(duì)中低收入者提供廉價(jià)的公共租賃住房，全香港約一半的人住在公共租賃住房或由政府營(yíng)造的含有一定福利的住房里。另外約一半的人通過(guò)完全市場(chǎng)化的途徑解決自己的住房問(wèn)題。

隨著土地拍賣價(jià)格不斷上升，香港地區(qū)的住房?jī)r(jià)格自然水漲船高。房?jī)r(jià)的上漲使得擁有住房產(chǎn)權(quán)的人群和租賃住房的人群之間的財(cái)富差距日益擴(kuò)大，社會(huì)分化日益嚴(yán)重，多數(shù)年輕人對(duì)未來(lái)失去了信心。

如何重新設(shè)計(jì)我國(guó)的住房制度?

我國(guó)的土地屬于公有制或集體所有制，實(shí)施現(xiàn)代住房制度的成本應(yīng)該比土地私有制國(guó)家更低。面對(duì)不斷高漲的房?jī)r(jià)，需要有關(guān)部門認(rèn)真反思我國(guó)的住房制度改革的進(jìn)程和方向了。

從長(zhǎng)期制度層面，可以通過(guò)立法的形式將現(xiàn)代住房制度理念確立為我國(guó)住房制度的指導(dǎo)思想，盡快啟動(dòng)《住宅法》的立法工作。用法律的方式重新確定政府在住房保障方面的責(zé)任和義務(wù)。這是一項(xiàng)艱巨的工作，需要壯士斷臂的勇氣。在地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴日益加重的背景下，斷掉土地的收入來(lái)源，痛苦是不言而喻的。

從短期政策操作來(lái)看，可以從下幾點(diǎn)著手：

首先，修改土地拍賣制度。實(shí)現(xiàn)以建設(shè)目標(biāo)為主線的招標(biāo)制度。建設(shè)目標(biāo)的制定，必須考慮房?jī)r(jià)目標(biāo)，房地產(chǎn)數(shù)量、質(zhì)量、環(huán)境目標(biāo)，吸納移民目標(biāo)，保障住房最低剛性需求的目標(biāo)，等等。地方政府不是以獲得最大土地轉(zhuǎn)讓金為目的，而是以實(shí)現(xiàn)城市長(zhǎng)期發(fā)展為目的，提供土地，讓開發(fā)商以競(jìng)標(biāo)的形式整體開發(fā)，政府通過(guò)驗(yàn)收和監(jiān)督，確保開發(fā)進(jìn)度和質(zhì)量。

第二，調(diào)整土地政策，適當(dāng)放松少數(shù)中心城市的耕地保護(hù)力度，擴(kuò)大中心城市的土地供應(yīng)面積。應(yīng)該適當(dāng)減少三四線城市的土地出讓規(guī)模，以適應(yīng)供給側(cè)改革的需要，以緩解這些城市的的住房庫(kù)存形勢(shì)�？梢圆扇〔煌�城市之間有償調(diào)劑用地指標(biāo)的辦法，把部分三四線城市的用地指標(biāo)有償調(diào)劑到土地緊張的中心城市。

第三，推進(jìn)房地產(chǎn)稅的出臺(tái)，用稅收的手段調(diào)節(jié)有房者和無(wú)房者的收入差距。該項(xiàng)改革阻力巨大，可以通過(guò)新老劃斷的方式進(jìn)行，即新購(gòu)置的房子適用新稅制，暫時(shí)不對(duì)存量住房征稅。