原國家房改課題組組長、中房集團(tuán)公司前董事長、匯力基金董事長孟曉蘇

“住房雙軌制”是在房改初期決定的中國住房制度改革的方向，由市場供應(yīng)商品房，政府提供保障房。1998年房改方案中就明確了這一點(diǎn)，后續(xù)又被中央多次肯定。

2017年國務(wù)院政府工作報(bào)告中明確提出“兩個(gè)為主”，“以市場為主滿足多層次需求，以政府為主提供基本保障”，它就是雙軌制的再次表述。2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會議又明確提出兩個(gè)體系，“完善住房市場體系和住房保障體系”，這就把雙軌制表述得更加清晰。最近中央政治局在研究下半年經(jīng)濟(jì)工作時(shí)明確提出“穩(wěn)地價(jià)、穩(wěn)房價(jià)、穩(wěn)預(yù)期，促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展”，而且提出加快發(fā)展租賃住房，落實(shí)用地、稅收等支持政策，這些要求都是“雙軌制”的要求，而且越表述越清晰。

但是，在實(shí)踐中卻有不少地方跟中央政策相差甚遠(yuǎn)，有不少地方把保障房建設(shè)混同在商品房之中一起向企業(yè)招拍掛，結(jié)果“雙軌制”不僅沒有變成兩個(gè)體系，而且變成了“擰麻花”。為了應(yīng)對由于混淆“雙軌制”所造成的房價(jià)上漲對中低收入家庭帶來的損害，2010年以來又以“降房價(jià)”為由抑制內(nèi)需，使“市場化”受到損害，這種樓市限購現(xiàn)在已經(jīng)在各地有常態(tài)化的明顯趨向，現(xiàn)在需要的是重提“住房雙軌制”，讓國企、央企重新回歸保障房。

一、當(dāng)年房改方案：明確提出“住房雙軌制”

1996年和1998年，由原國家體改委、建設(shè)部、國家計(jì)委、國家科委及中房集團(tuán)共同組織房改課題組，當(dāng)時(shí)這個(gè)課題組由洪虎、楊慎、鄭新立等老專家擔(dān)任顧問，由我擔(dān)任課題組組長，研究題目是關(guān)于如何推動中國住房分配體制改革，歷經(jīng)一年半研究，1998年初把方案上報(bào)給國務(wù)院；1998年7月國務(wù)院發(fā)布房改文件，推動全國城鎮(zhèn)住房制度改革，啟動“把住房還給居民”。

在推動房改之中，不光提出雙軌制，朱镕基總理還特別提出關(guān)于完善住房保障體系，把它作為房改各項(xiàng)政策之一。通過住房制度改革，形成了用住房、汽車、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)構(gòu)成“最新三大件”，形成了新的排浪式消費(fèi)推動中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)行成功轉(zhuǎn)型，房改實(shí)現(xiàn)了“居者有其屋”。從最近幾年有關(guān)統(tǒng)計(jì)看，中國城鎮(zhèn)居民家庭住房擁有率達(dá)到96%，戶均擁有住房1.5套，連收入最低的20%家庭的住房擁有率也達(dá)到近90%，過去多年“居者有其屋”的理想終于變成了現(xiàn)實(shí)，這些都是堅(jiān)持“房子是用來住的，不是用來炒的”的定位，解決了普通居民家庭，包括富裕起來的也包括低收入的各個(gè)家庭的居住問題。

房地產(chǎn)發(fā)展的另一個(gè)作用是有力推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，按朱镕基總理說法，拉動了100多個(gè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，他還說“明年以后，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展要靠住房建設(shè)來拉動”。房改之初，中國GDP總量只占世界第七位，當(dāng)時(shí)普遍認(rèn)為到2025年我們才能進(jìn)入第三位，到2050年才能超過日本成為世界第二。但房改釋放了“神奇力量”，在房改之后每兩年超越一個(gè)國家，最近10多年進(jìn)一步拉大了和后面國家的距離，這就是內(nèi)需的力量，房改的力量。房改推動住房商品化的同時(shí)，我們沒有忘記低收入群體，提出“雙軌制”，“市場提供商品房，政府供應(yīng)廉租房”就是跟房改方案一起提出來的，其中特別明確了廉租住房供應(yīng)體系的執(zhí)行人是政府，這些思路到現(xiàn)在都沒有過時(shí)，原因是我們借鑒了全世界先行國家、發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)。

我們在房改方案中列舉了這樣一些好的案例，它們都是“雙軌制”，且都是由不同企業(yè)執(zhí)行保障房任務(wù)。比如戰(zhàn)后英國建了1000萬套房屋，其中一半是非營利的英國住房社團(tuán)建立的，他們供應(yīng)普通老百姓和低收入老百姓，16個(gè)建房社團(tuán)作為國有機(jī)構(gòu)完成了這個(gè)任務(wù)；韓國有住宅公社、住宅銀行，承擔(dān)了大量保障房開發(fā)任務(wù)；新加坡的組屋計(jì)劃影響全世界，87%的居民住在政府提供的組屋，只要沒有房，就可以享受一套政府提供的組屋，新加坡的房屋是由建屋發(fā)展局部署，由國有企業(yè)建設(shè)。

在中國香港地區(qū)，從港英時(shí)期就在推動“居者有其屋”計(jì)劃，香港50%以上家庭住在政府提供的居屋和公屋里，香港政府的居屋署、公屋署有2000個(gè)公務(wù)員，香港還有房委會專門為中等收入夾心層提供住房，他們靠善款建設(shè)并滾動發(fā)展。這些都啟發(fā)了我們，把它寫入了房改方案，就是要建立“住房雙軌制”，同時(shí)要以國有機(jī)構(gòu)、國企和社會力量來建設(shè)保障性住房。

二、只顧推動商品化，忽視了保障體系建設(shè)

過去房改前主要缺的是市場化，當(dāng)我們啟動市場化之后，主管部門又忽視了保障體系，有一段時(shí)間主管部門認(rèn)為只需要開發(fā)商努力，不需要政府做什么就可以做好住房保障。他們想了兩個(gè)點(diǎn)子，一個(gè)是“小戶型”，一個(gè)是“降房價(jià)”。認(rèn)為把戶型做小就能用商品房來解決保障問題，還試圖推動降房價(jià)，讓開發(fā)商把房價(jià)降下來，這樣普通老百姓、低收入老百姓就買得起房，他們設(shè)想的“小戶型”政策就像小品《不差錢》里演繹的，老百姓“四斤的龍蝦”吃不起，“一斤的龍蝦”總能吃得起吧，他們以為老百姓只能吃龍蝦鮑魚，不知道老百姓要吃的是“野山雞燉蘑菇”和“大蔥炒笨雞蛋”。還試圖把房價(jià)降下來，包括北京很努力地把一個(gè)項(xiàng)目30萬元/平方米房價(jià)降到了15萬元/平方米，但15萬元的房子老百姓就能買得起嗎？他們不是考慮保障房，而是把責(zé)任推給開發(fā)商。在相當(dāng)長一段時(shí)間里，經(jīng)濟(jì)適用房、保障房只占3.2%-5%，這么小的比例怎么能夠滿足人民群眾的需要呢？這就出現(xiàn)了后來我所批評的保障房12年曠課，它成為我們住房體系中的短板。

這些意見都反映到了全國人大和全國政協(xié)，2007年“兩會”發(fā)出這樣的呼聲：我們只有房地產(chǎn)政策而沒有住房社會政策！兩會代表去訪問那些低收入打工仔住處時(shí)，他們都難過得哭了。這些意見通過黨派、通過民革中央反映到了全國政協(xié)，他們明確提出“經(jīng)濟(jì)適用房應(yīng)當(dāng)由政府建設(shè)”。

從2010年開始，國務(wù)院加大力量推進(jìn)“保障性安居工程建設(shè)”，李克強(qiáng)同志召開了36次會，推動各地完成保障性安居工程的建設(shè)計(jì)劃，果真成效顯著，有效解決了短缺問題。但后來才發(fā)現(xiàn)仍然還存在問題，光強(qiáng)調(diào)套數(shù)，有些地方把保障房建到小縣城去了，套數(shù)完成了，但是大城市缺房子，因?yàn)橥瑯拥膬r(jià)錢在縣城能建5萬套，在大城市只能建1萬套，所以光是提要求不去深入，結(jié)果仍然造成了問題，造成了現(xiàn)在中央明確提出的“要解決好大城市住房突出問題”，中央特別強(qiáng)調(diào)“住房問題關(guān)系民生福祉”。

這些年讓人們的認(rèn)識逐漸走入誤區(qū)，保障性住房到底應(yīng)該歸誰建設(shè)？由誰負(fù)責(zé)？前面我講到了發(fā)達(dá)國家提出政府承擔(dān)責(zé)任，結(jié)果現(xiàn)在很多地方都把它推給了企業(yè)，推給了開發(fā)商。

三、房地產(chǎn)央企：為什么紛紛脫離“保障軌”？

我們不是沒有專門建設(shè)保障房的房地產(chǎn)央企，我所工作了13年的中房集團(tuán)就是一個(gè)覆蓋全國的，主要建普通房和保障房的企業(yè)集團(tuán)。我在中房集團(tuán)期間，每年開發(fā)量最高達(dá)到全國的22%，平均是20%；每年中房集團(tuán)召集年會，向230多個(gè)城市、600多個(gè)企業(yè)分配計(jì)劃指標(biāo)，各地拿到了計(jì)劃指標(biāo)就可以到建行去領(lǐng)錢，那時(shí)候不需要資本金，到物資局去領(lǐng)平價(jià)物資，有錢有物保持了全國最大的規(guī)模。在房改之前我們不缺保障，我們?nèi)钡氖巧唐贩俊?/p>

在全國試點(diǎn)小區(qū)提升住宅品質(zhì)時(shí)，中房集團(tuán)承擔(dān)了半數(shù)任務(wù)。這些都在當(dāng)時(shí)有效拉動了保障體系建設(shè)，并且供應(yīng)了一定的商品房，今年到深圳我還見到了原來中房的人員，他們現(xiàn)在已經(jīng)是各個(gè)行業(yè)的骨干力量。房地產(chǎn)業(yè)在中房集團(tuán)引領(lǐng)下就像一所軍校一樣培養(yǎng)了很多人。但是這種企業(yè)最后糊里糊涂的就被劃轉(zhuǎn)了，因?yàn)橐坏�歸并到國資委之后，國資委的領(lǐng)導(dǎo)層不知道該怎么樣用這些企業(yè)的行業(yè)引領(lǐng)作用，于是他們只給企業(yè)一個(gè)任務(wù)：“央企也要掙錢，要以盈利為目的”！把中房劃轉(zhuǎn)給一個(gè)施工單位之后，現(xiàn)在房企100強(qiáng)里已經(jīng)找不到這個(gè)當(dāng)年最大的企業(yè)了。

“以盈利為目的”就要求國企、央企都要到市場上掙錢，他們忽視了央企和國企的公共服務(wù)職能。到底央企要不要行使公共服務(wù)職能呢？十八屆三中全會決定明確提出：“國有資本的公益性作用”，“要在提供公共服務(wù)方面做出更大貢獻(xiàn)”，明確提出國有企業(yè)的公共服務(wù)職能。但實(shí)際上央企房地產(chǎn)企業(yè)紛紛涌入商品房市場，高價(jià)拍地央企本身有融資優(yōu)勢，有政治優(yōu)勢，銀行支持融資成本低，他們“以盈利為目的”跟其他企業(yè)搶地，擠得民營企業(yè)很困難。

這些行為后來被發(fā)現(xiàn)并做了反思。在退休后一些專家經(jīng)過研究發(fā)現(xiàn)這件事搞錯(cuò)了，在公開講課中舉了兩個(gè)例子，說明央企和國企的影響力、控制力對行業(yè)多么重要。他說，上海的出租車價(jià)格之所以沒有漲起來，就是因?yàn)橛袊�有出租車公司控制住了價(jià)格；反面的例子是房地產(chǎn)，自從房地產(chǎn)業(yè)失去了國有企業(yè)的影響力與控制力，使全國房價(jià)上漲成為一大問題，政府不得不用行政手段進(jìn)行調(diào)控，進(jìn)一步又影響到市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展�？吹竭@些話讓我對他產(chǎn)生了敬意。雖然他已經(jīng)作古，畢竟他生前認(rèn)識到問題，而且敢于講出來。

現(xiàn)在國務(wù)院多次要求“國企要退出競爭性房地產(chǎn)開發(fā)”，我們要求的是：央企和國企要全面回歸保障性住房建設(shè)。

四、頻發(fā)“房地產(chǎn)調(diào)控”只為“控制房價(jià)上漲”

為什么這么多年總是不斷進(jìn)行調(diào)控呢？主要是因?yàn)榭刂品康禺a(chǎn)價(jià)格，自從放棄“雙軌制”后，房地產(chǎn)調(diào)控就成為政府行為的新常態(tài)，這只政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的“看不見的手”已經(jīng)被說成是“閑不住的手”，總在那兒調(diào)控，一會兒怕漲，一會兒怕跌。

他們把打壓商品房價(jià)格當(dāng)作樓市調(diào)控目標(biāo)，其結(jié)果是反的。因?yàn)槊看握{(diào)控都減少供地，減少投資，結(jié)果造成新的供不應(yīng)求，于是推動了房價(jià)的進(jìn)一步上漲。房改之后的1998年到2008年，房價(jià)總體上漲平穩(wěn)，每年上漲幅度只是3%-5%；自從2009年樓市調(diào)控之后，房價(jià)漲幅明顯提高，翻倍增長。

為了控制房價(jià)，不光出臺措施，還有一批專家出來說假話，不斷預(yù)言房價(jià)要下跌。人們認(rèn)為越是說它下跌，它就會下跌，沒想到這些專家們說的恰恰與實(shí)際情況相反。很多老百姓聽了專家之言沒買房，結(jié)果吃了大虧。后來看到這些專家都去買房了，老百姓更是惱火，其實(shí)這些專家們講的都不是實(shí)情。我在最近一年里不斷說“不要再拿房價(jià)要下降的假話忽悠老百姓。過去20年間不斷有人預(yù)告房價(jià)會跌，我一直預(yù)言房價(jià)會漲，調(diào)控政策很多都是減少供應(yīng)量，本來豬肉價(jià)格漲了就要多養(yǎng)豬，這是連農(nóng)民都知道的事，結(jié)果我們房價(jià)漲了少供地，造成問題越來越嚴(yán)重。實(shí)際上最后高價(jià)買房的往往都是年輕人。

我很早用一個(gè)概念，叫作“結(jié)構(gòu)性房價(jià)”，當(dāng)我們在住房供應(yīng)體系里保障房多了的時(shí)候，房價(jià)總體就低了，如果多年不提供保障房，只提供商品房，總體來說房價(jià)就高了，至于低收入老百姓，他們真的沒必要關(guān)心高房價(jià)，因?yàn)楦�他們沒關(guān)系。他們最關(guān)心的是政府能不能為他們提供低價(jià)位的保障房，產(chǎn)權(quán)型或租賃型保障房，所以房地產(chǎn)調(diào)控的正確目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)是完善住房保障體系，要為中低收入者、新市民和年輕家庭提供低價(jià)房。對那些已經(jīng)有房子的百姓，包括中高收入的百姓，他們盼的是房價(jià)上漲、資產(chǎn)增值。我們干了很多調(diào)控的事，其實(shí)“兩頭不落好”，既沒有給低收入者建房，又打壓了不該打壓的房地產(chǎn)價(jià)格。

從2011年開始，為什么中國GDP一路下跌？這期間發(fā)生了什么大事？就是限購住房。限購像傳染病一樣傳染到很多大城市。中央黨校教授周天勇發(fā)現(xiàn)，中國大陸提前結(jié)束了8%以上增幅，韓國、中國臺灣地區(qū)在8%以上的增幅分別為43年和48年，中國大陸地區(qū)33年就結(jié)束了8%以上增幅，比韓國少了10年，比中國臺灣地區(qū)少了15年，什么原因呢？就是因?yàn)橄拶徸》�、抑制�?nèi)需。

面對這種情況，2013年政府換屆時(shí)我寫了一篇《調(diào)控十年祭》來批評過去的樓市調(diào)控，其中就講到“房價(jià)越調(diào)越漲”，“禍起保障住房”，“禍起保障住房”指的就是多年不建保障房。這些意見反映到全國人大和政協(xié)，在那一年就沒有講房地產(chǎn)調(diào)控，后來又通過調(diào)研提出“因地制宜、分城施策”的正確政策。后來是不是真“分城施策”呢？不都是，而是用“約談”對地方政府搞“一刀切”，再拿出“三道紅線”勒住企業(yè)。出現(xiàn)了在調(diào)控中相互抄作業(yè)，有的地方甚至為商品房粗暴定價(jià)。對企業(yè)來說先限制賣房，把正常生產(chǎn)周期搞亂，再拿出“三道紅線”衡量，結(jié)果很多企業(yè)都踩了紅線。其實(shí)不是他們踩了紅線，是紅線勒住了他們。

為了給調(diào)控房價(jià)找理由，還鬧出笑話，說收入房價(jià)比太高，其實(shí)你們看一看，收入房價(jià)比是怎么計(jì)算的？一套商品房背后至少有一套拆遷房，有的老百姓是沒有花錢就能住上拆遷房的，這樣怎么才能計(jì)算出真正的收入房價(jià)比？還有人講房地產(chǎn)是最大的灰犀牛，原因是“35億套房嚴(yán)重過剩”。城鎮(zhèn)住房現(xiàn)在只有7億多套，怎么會出來35億套？全世界70億人口、20億個(gè)家庭，全世界人民都可以住上中國的房子，每個(gè)家庭一套半。我想起方清平說的一段相聲，病人去看醫(yī)生，醫(yī)生一看病人的化驗(yàn)單，連聲說：“唉，完了完了”。病人心一涼，心想我這病不輕，醫(yī)生都說我完了。醫(yī)生接著說到：“完了，不戴眼鏡我什么也看不清楚了”！原來不是看病的人“完了”，而是醫(yī)生的眼睛“完了”。專家們編的35億套故事哪是房地產(chǎn)本身的問題？分明是專家的眼睛看走眼了，把施工平方米看成了套數(shù)了。

房價(jià)上漲給老百姓帶來了好處，根據(jù)央行的統(tǒng)計(jì)，在中國家庭的總資產(chǎn)中，房地產(chǎn)占比達(dá)到59.1%，由此造成家庭負(fù)債降到9.1%。正是因?yàn)榉康禺a(chǎn)，包括老百姓購買保障房、商品房，房產(chǎn)增值讓老百姓走上“共同富�！钡缆贰＝衲晡覀兲岢�共同富裕，講一次分配、二次分配、三次分配，一般認(rèn)為一次分配是不公平的，但是房改從第一次分配就讓老百姓得到了公平，現(xiàn)在老百姓家產(chǎn)60%是房地產(chǎn)和房地產(chǎn)增值。

現(xiàn)在既然96%居民家庭已經(jīng)有了房產(chǎn)，戶均擁有住房1.5套，連最低收入20%的家庭擁有率都達(dá)到89%，這個(gè)時(shí)候非要降房價(jià)，給老百姓帶來的是什么？是家庭財(cái)產(chǎn)的貶值。這個(gè)問題要講清楚，不能忘了初心。有個(gè)網(wǎng)絡(luò)故事說得很有趣，一個(gè)人心愛的狗死了，他十分悲痛。為了表達(dá)哀思，他決定舉辦一場火葬，沒想到那東西越烤越香，于是他又跑去買了一瓶啤酒……他把自己心愛的狗給吃了！作者寫道：有些事情，走著走著，就忘了初心。我們的初心是讓老百姓住上房，實(shí)現(xiàn)居者有其屋，并且讓老百姓擁有財(cái)富。我們現(xiàn)在怎么把這個(gè)初心給忘記了呢？

五、重提“雙軌制”，讓央企回歸保障房本位

現(xiàn)在需要回到雙軌制的思路，特別是中央所提出的“完善住房市場體系和住房保障體系”。這兩個(gè)體系不能混在一起，在執(zhí)行上也應(yīng)當(dāng)有不同的實(shí)施人。

今年進(jìn)入“十四五”，已經(jīng)明確把發(fā)展保障性租賃住房作為“十四五”住房建設(shè)的重點(diǎn)任務(wù)。這個(gè)任務(wù)可不是光說說就完。我們經(jīng)�？吹降氖且粚右粚硬贾萌蝿�(wù)，大家都喊“建設(shè)保障房、建設(shè)保障房”，誰在真干？都會往下布置，一直布置到最基礎(chǔ)的企業(yè)，再把保障房任務(wù)混在商品房開發(fā)中，通過“土地招拍掛”進(jìn)行所謂“限地價(jià)、競配建”。民間有句話說“瘸子打圍坐著喊”，現(xiàn)在有關(guān)部門是不是很像這種調(diào)侃？

作為保障房的建設(shè)者和提倡者，我呼吁“打仗要有好軍隊(duì)”，主張推動“住房雙軌制”，并且主張讓國企和央企重新回到保障房本位，這樣才能讓“住房雙軌制”有實(shí)際的建設(shè)主體。保障房應(yīng)當(dāng)由國企央企來建，土地應(yīng)當(dāng)是像房改初期的“經(jīng)濟(jì)適用房”那樣，“不收土地出讓金，只收七項(xiàng)基本稅費(fèi)”。有了大量的建設(shè)任務(wù)，國企央企就應(yīng)當(dāng)退出市場化競爭領(lǐng)域，不要拿自己的強(qiáng)勢去擠壓在市場上辛苦作業(yè)的民營企業(yè)和股份制企業(yè)。國企央企在各地都應(yīng)該恢復(fù)發(fā)展。

在保障體系建設(shè)上，集團(tuán)化的央企有沒有用？當(dāng)然作用很大。我們知道打仗不能光靠地方軍，不能淮海打淮海、平津打平津，一定要組織野戰(zhàn)軍作為主力軍。希望重組集團(tuán)化央企，每年國家都拿出一部分資金，比方說每年撥付2000億元給這個(gè)企業(yè)，再加上各地政府與銀行。這樣持續(xù)5年就可以自我循環(huán)，保障房就能有力支撐和建設(shè)起來。

如果住房保障軌重由央企國企主導(dǎo)，我們建保障房就不是光喊，而是有實(shí)行的力量，這樣就可以使政府事半功倍。記得當(dāng)年我在中房時(shí)，每年中房集團(tuán)開一個(gè)會，因?yàn)橛辛巳珖?0%的產(chǎn)量，就有效抑制住了各地的房價(jià)，不會上漲過快。過去我們開個(gè)會就能辦完的事，怎么現(xiàn)在非得興師動眾號召全黨來辦呢？就是缺乏一個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。住房保障體系還需要有金融機(jī)構(gòu)，這就是我們在房改方案中提出的國家住房銀行，因?yàn)楫?dāng)時(shí)有既得利益的影響，各個(gè)銀行不愿意拆，所以到現(xiàn)在還沒有做成，結(jié)果把這些資金都用了，現(xiàn)在住房公積金16萬多億元，除了已經(jīng)用掉的以外，常年留在基層的有6.5萬億元，完全可以支撐住宅銀行。把這些錢用起來，這樣才能完善住房保障體系，建立金融體系。

習(xí)近平總書記多次指出：“江山就是人民，人民就是江山”，“人民至上是作出正確抉擇的根本前提”，“要始終把人民的利益放在最高位置”。我們要遵循習(xí)總書記的教導(dǎo)，“不忘初心，牢記使命”，要回歸當(dāng)年的房改方案；要為“不斷實(shí)現(xiàn)人民群眾對美好生活的向往”而繼續(xù)奮斗。