1、項目概況

市塘沽區(qū)總面積687.7平方公里，已開展控制性詳細規(guī)劃編 制地區(qū)面積為221.8平方公里。核心城區(qū)基本實線控制性詳細規(guī)劃全覆蓋，正處于申報審批階段。

根據(jù)《濱海新區(qū)控制性詳細規(guī)劃編制要求》，控制性詳細規(guī)劃成果分為兩部分：第一部分包括文本、圖則和說明書；第二部分包括管理細則和管理圖則。從編制內容和深度來看，基本上和傳統(tǒng)的控制性詳細規(guī)劃編制要求相當。主要差別在于為了便于規(guī)劃管理，增加了管理細則和管理圖則的內容，作為天津市城市規(guī)劃行政主管部門的管理文件。

2、控制性詳細規(guī)劃實施細則的必要性

塘沽區(qū)規(guī)劃局在于家堡控制性詳細規(guī)劃和相關專項規(guī)劃編制完成的基礎上，針對該地區(qū)編制了控制性詳細規(guī)劃實施細則，以指導下一步的規(guī)劃管理工作。可以說，實施細則是快速發(fā)展時期直面規(guī)劃管理需求的一次制度創(chuàng)新。但是，于家堡地區(qū)是濱海新區(qū)重點打造的cbd，于家堡的功能定位和戰(zhàn)略意義較高，政府在城市規(guī)劃、城市設計、基礎設施投入方面，力度都很大。加上該地區(qū)仍為未開發(fā)地區(qū)，一期工程計劃由政府主導開發(fā)，實施細則中對開發(fā)強度、城市空間等各方面指標的控制與市場訴求之間的關系還沒有顯現(xiàn)出來，因此，于家堡實施細則編制模式的實踐性和推廣性是有待進一步檢驗的。此外，實施細則制度本身也有待進一步規(guī)范化。

3、控制性詳細規(guī)劃實施細則制度探討

通過對塘沽區(qū)實施細則的必要性分析，要做好塘沽區(qū)的控制性實施細則制度與計劃，應注意以下幾方面的問題：

3.1實施細則的定位

實施細則的定位，需要從目的和法律地位兩個方面分析。從目的來看，實施細則主要是為規(guī)劃管理提供服務的，作為規(guī)劃管理的依據(jù)性文件，強調剛性的同時，更多強調其彈性和靈活性。從法律地位的角度看，需要有一定的權威性，以作為約束市場行為的籌碼，同時需要有一定的靈活性，以適應千變萬化的市場需求，因此，作為規(guī)劃局內部操作的文件，就可滿足權威性和靈活性兩個方面的需求。

綜上分析，建議將實施細則定位為：以控制性詳細規(guī)劃為指導，綜合相關專項規(guī)劃的專門性要求，作為控制性詳細規(guī)劃的補充，為精細化規(guī)劃管理提供標準化依據(jù)的局內部操作圖則。

關鍵是要解決三個方面的問題：一是處理好靈活性和依據(jù)性的關系；二是滿足內容繁多和使用簡便的要求；三是處理好近期急迫需求和遠期完整體系構建的關系。其核心原則是“合理引導，做到有據(jù)可依；提高效率，做到井井有條”。

3.2 確定工作邊界

確定工作邊界，是確立實施細則制度的關鍵。對實施細則而言，根據(jù)上位規(guī)劃編制情況的不同，實施細則的編制工作可以是整合相關規(guī)劃，也可看作是在原有規(guī)劃基礎上補充新內容。整合相關規(guī)劃，即是控制性詳細規(guī)劃、城市設計、專項規(guī)劃等上位規(guī)劃都編制完成后，通過實施細則的編制進行整合表達。補充新內容，即在控制性詳細規(guī)劃的基礎上增加城市設計和專項內容，或是協(xié)調上位規(guī)劃。

3.3編制覆蓋范圍

從長遠來看，實施細則可以做到全覆蓋，以更有效和精細化引導城市建設。但是由于種種原因，近期不宜也難以做到實施細則全覆蓋，建議結合近期建設重點優(yōu)先開展實施細則編制工作，再循序漸進逐步覆蓋和深化。主要原因有以下幾個方面：

（1）塘沽區(qū)目前仍處于項目帶動發(fā)展的階段，招商引資是城市經(jīng)濟發(fā)展的重任。這更多是空間資源適應項目的過程。因此過于精細的對所有城市空間進行控制，將缺乏彈性和靈活性，很難適應市場需要。從提高城市競爭力，凸顯城市特色的角度考慮，在快速發(fā)展時期應重點對近期建設重點地區(qū)和城市更新地區(qū)進行精細化控制。

（2）城市規(guī)劃作為指導城市建設的綱領性文件，其編制和實施過程是一個循序漸進、逐步覆蓋細化的過程，實施細則也不例外。在有限的人力和財力的情況下，應優(yōu)先保障重點地區(qū)和有市場需求地區(qū)的精細化規(guī)劃引導，一般地區(qū)可通過已全覆蓋的控制性詳細規(guī)劃成果進行實現(xiàn)。

（3）實施細則最終是否要實現(xiàn)全覆蓋，取決于政府對規(guī)劃區(qū)的控制力度�？刂瞥晒�可滿足規(guī)劃管理的一般性要求，編制實施細則可理解為市政府精細化引導和控制空間資源開發(fā)的一種途徑或手段，完全取決于控制的訴求和力度，見圖2。

3.3 編制時機的選擇

一般來說，規(guī)劃的編制同樣要做好編制計劃，以更好地和其他規(guī)劃編制工作之間的協(xié)調，以及更好地配合城市發(fā)展設想和建設計劃。鑒于前文提到的兩種實施細則的工作邊界，編制條件和內涵的不同導致其啟動時機也會有所差異。對于整合規(guī)劃和協(xié)調規(guī)劃為主的實施細則，宜結合城市近期建設重點地區(qū)按計劃編制。對于應對市場需求需要增設城市設計、專項規(guī)劃內容或者金地土地規(guī)劃方案細化或調整的實施細則，宜按照實際的市場需求靈活編制。

3.4 控制最小單元和編制范圍設定

由于實施細則是以整合上位規(guī)劃為主，其指標控制的最小單元也應和上位規(guī)劃的指標控制單元一致。控制性詳細規(guī)劃、城市設計和專項規(guī)劃等上位規(guī)劃的指標控制最小單元一般為功能產(chǎn)權地塊，因此，實施細則的指標控制最小單元建議為功能產(chǎn)權地塊。

上位規(guī)劃的規(guī)劃范圍，則是多樣化的�？刂菩栽敿氁�(guī)劃和市政專項等一般是以道路或自然邊界圍合而成，而城市設計的規(guī)劃范圍有重點地區(qū)、也有按行政區(qū)劃范圍的。加上城市近期建設重點地區(qū)的劃分，多以土地資源和用地功能為劃定依據(jù)，和控制性詳細規(guī)劃的范圍不一定吻合。因此，建議實施細則的編制范圍可根據(jù)實際需求進行劃定，但不宜小于一個城市支路圍合的街坊。

3.5 注重動態(tài)更新

實施細則作為規(guī)劃管理重要依據(jù)，其成果的時效性和準確性是至關重要的一環(huán)。因此，實施細則的動態(tài)更新和成果維護，將成為提高規(guī)劃管理效率的必由之路。

本次研究借鑒深圳、廣州等城市的規(guī)劃管理經(jīng)驗，建議將實施細則的動態(tài)更新，理解為兩個方面，包括自身成果的更新和對上位規(guī)劃的反饋。一方面，從程序和成果維護規(guī)則設定解決實施細則自身的更新，包括順應市場需求作出的規(guī)劃內容的調整和控制內容的增減。另一方面，通過程序設定在適當?shù)臅r候提請上位規(guī)劃調整。

3.6 做好管理流程

從編制計劃、委托、編制、審查、審批、實施、修改、維護八個環(huán)節(jié)對實施細則管理流程進行明確的規(guī)定。由于工作邊界不同，審查的重點也不同，所以針對不同工作邊界的實施細則，其相應的審批程序也有所不同。

4、結束語

總之，控制性詳細規(guī)劃作為實施城市總體規(guī)劃與戰(zhàn)略規(guī)劃的工具，是落實城市近期發(fā)展重點的手段，是保護城市生態(tài)系統(tǒng)、維護城市運營、保障民生的依據(jù)。而實施細則作為規(guī)劃管理的重要依據(jù)之一，更多地考慮城市設計、地下空間利用等元素的細化控制以及解決提高規(guī)劃管理工作效率問題，從而滿足多變的市場需求。