城市建設(shè)告別外延擴(kuò)張 轉(zhuǎn)向內(nèi)涵發(fā)展

3月5日，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理。一個(gè)月前，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》)，指出了城市規(guī)劃建設(shè)管理中尚存在的部分突出問(wèn)題，其中，城市建設(shè)盲目追求規(guī)模擴(kuò)張，節(jié)約集約程度不高現(xiàn)象被“點(diǎn)名”。

誠(chéng)然，在城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)階段，土地的城鎮(zhèn)化會(huì)略快于人口的城鎮(zhèn)化。從國(guó)際公認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)看，衡量土地與人口城鎮(zhèn)化關(guān)系的城鎮(zhèn)用地增長(zhǎng)彈性系數(shù)應(yīng)維持在1至1.12之間，而中國(guó)顯然已跨出了這一合理閥值。相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2000-2010年，中國(guó)城市建設(shè)用地的面積擴(kuò)大83.41%，土地城鎮(zhèn)化速度是人口城鎮(zhèn)化的1.85倍。

曾幾何時(shí)，求大求新的功利思維總會(huì)在城市規(guī)劃落筆之時(shí)搶得主導(dǎo)。在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展初期探索中，也很難拒絕城鎮(zhèn)土地快速擴(kuò)張帶來(lái)的成就滿(mǎn)足，浮躁激進(jìn)的城市規(guī)劃者催促著城市生長(zhǎng)的徹底視覺(jué)化，他們需要一個(gè)“看得見(jiàn)”的城鎮(zhèn)化。而其后，當(dāng)西方國(guó)家開(kāi)始對(duì)“城市蔓延”現(xiàn)象質(zhì)疑和反思之時(shí)，中國(guó)卻“義無(wú)反顧”地踏上了“造城運(yùn)動(dòng)”的老路。

從外延式擴(kuò)張到內(nèi)涵式發(fā)展

此次《意見(jiàn)》明確指出，要嚴(yán)控各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)和城市新區(qū)的設(shè)立。就在《意見(jiàn)》發(fā)布一周前，長(zhǎng)春新區(qū)獲批成為國(guó)家級(jí)新區(qū)。這是自1992年第一個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)——浦東新區(qū)成立至今，國(guó)務(wù)院批復(fù)的第17個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)。

“據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國(guó)各類(lèi)國(guó)家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新區(qū)、綜保區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、出口加工區(qū)、旅游度假區(qū)等約有500個(gè);各類(lèi)省級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)1600多個(gè);較大規(guī)模的市級(jí)產(chǎn)業(yè)園1000個(gè);縣以下的各類(lèi)產(chǎn)業(yè)園上萬(wàn)計(jì)。”國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎首先為記者梳理了目前我國(guó)新城新區(qū)的總體情況。

新城新區(qū)的涌現(xiàn)是基于區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略宏觀(guān)設(shè)計(jì)的結(jié)果，在發(fā)揮經(jīng)濟(jì)引擎作用、拓展提升城市功能等方面被寄予厚望。但在如此龐大的數(shù)量規(guī)模面前，人們不禁發(fā)問(wèn)，新城新區(qū)數(shù)量是否已趨于飽和?近年來(lái)，“空城”“鬼城”“睡城”廣受詬病，更是加深了對(duì)這一問(wèn)題的質(zhì)疑。

“一些年來(lái)，規(guī)劃和建設(shè)城市新區(qū)成為我國(guó)城市擴(kuò)張的重要手段。”國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展研究部研究員林家彬在接受本刊采訪(fǎng)時(shí)表示。“由于新區(qū)的規(guī)劃建設(shè)都是在地方政府主導(dǎo)下進(jìn)行的，目前城市新區(qū)所存在的一些問(wèn)題，其根源也在于政府的決策失誤。”

他進(jìn)一步分析認(rèn)為，比如，對(duì)于城市未來(lái)產(chǎn)業(yè)和人口的過(guò)高預(yù)測(cè)，導(dǎo)致新區(qū)規(guī)劃面積過(guò)大，土地資源利用效率低下。再如，對(duì)于許多大城市來(lái)說(shuō)，通過(guò)加快開(kāi)發(fā)區(qū)等新區(qū)建設(shè)從而使老城區(qū)的擁擠狀況得到紓解本應(yīng)是一個(gè)合理的選擇，但長(zhǎng)期以來(lái)，由于城市規(guī)劃編制的滯后，加上受到“三為主”方針(指原國(guó)務(wù)院特區(qū)辦規(guī)定的國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)必須以引進(jìn)外資企業(yè)為主、工業(yè)企業(yè)為主、高新技術(shù)企業(yè)為主的方針)的限制，許多城市的開(kāi)發(fā)區(qū)并沒(méi)有作為城市的有機(jī)組成部分來(lái)發(fā)展，因而不能成為老城區(qū)產(chǎn)業(yè)和居民有效疏散的發(fā)展區(qū)，并導(dǎo)致了老城區(qū)建筑密度過(guò)高和開(kāi)發(fā)區(qū)土地資源浪費(fèi)現(xiàn)象并存的困境。

“中國(guó)新城新區(qū)數(shù)量上不斷增多、面積不斷擴(kuò)大，除了內(nèi)在的合理性因素之外，也還有一些原因，包括地方政府貪大、求洋，獲得土地成本過(guò)低，盲目投資而無(wú)需擔(dān)責(zé)，缺乏調(diào)控與規(guī)范等。”馮奎認(rèn)為，“從全球背景看，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化基本完成，城市格局相對(duì)固定，其城鎮(zhèn)化當(dāng)前更多體現(xiàn)為‘城上城’的發(fā)展，即在原有城市基礎(chǔ)上的‘推陳出新’。而‘棄舊圖新’的中國(guó)城鎮(zhèn)化，則表現(xiàn)為‘城外城’的發(fā)展模式。”

如果說(shuō)，執(zhí)著于城市規(guī)模擴(kuò)張是全球范圍內(nèi)城市化在前期推進(jìn)的固定程式，抑或是在地方政績(jī)導(dǎo)向和企業(yè)投機(jī)熱情的合謀下宿命般的抉擇，我們可以為曾經(jīng)走過(guò)的路找到一個(gè)似乎合理的借口，那么如今，是時(shí)候停下急速擴(kuò)張的步伐了。

今年1月，國(guó)土資源部部長(zhǎng)姜大明在全國(guó)國(guó)土資源工作會(huì)議上表示，“十三五”時(shí)期，將分類(lèi)推進(jìn)城市開(kāi)發(fā)邊界劃定，對(duì)特大城市、超大城市和資源環(huán)境超載的城市，加快劃定永久性開(kāi)發(fā)邊界。

早在2014年7月，國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合召開(kāi)相關(guān)工作會(huì)議，確定在14個(gè)大型、特大型城市，包括、上海、廣州、深圳等一線(xiàn)城市開(kāi)展“劃定城市開(kāi)發(fā)邊界”的試點(diǎn)工作。2015年5月，國(guó)土資源部相關(guān)負(fù)責(zé)人曾透露，下一步要爭(zhēng)取劃定全國(guó)600多個(gè)城市的開(kāi)發(fā)邊界，并嚴(yán)格管理。

“加強(qiáng)空間開(kāi)發(fā)管制，劃定城市開(kāi)發(fā)邊界，根據(jù)資源稟賦和環(huán)境承載能力，引導(dǎo)調(diào)控城市規(guī)模，優(yōu)化城市空間布局和形態(tài)功能，確定城市建設(shè)約束性指標(biāo)。按照嚴(yán)控增量、盤(pán)活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)的思路，逐步調(diào)整城市用地結(jié)構(gòu)，把保護(hù)基本農(nóng)田放在優(yōu)先地位，保證生態(tài)用地，合理安排建設(shè)用地，推動(dòng)城市集約發(fā)展”，“嚴(yán)控各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)和城市新區(qū)設(shè)立，凡不符合城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的，一律按違法處理。”《意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)了對(duì)城市用地紅線(xiàn)的堅(jiān)守。

全國(guó)政協(xié)委員、國(guó)土資源部原副部長(zhǎng)胡存智在今年兩會(huì)期間回答記者提問(wèn)時(shí)表示，“十三五”規(guī)劃建議中提出實(shí)行建設(shè)用地總量和強(qiáng)度“雙控”，有利于形成優(yōu)化的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局，杜絕“攤大餅”式發(fā)展，有利于改善城市的人居環(huán)境，從而防止城市病。

如今，限制城市外延式擴(kuò)張的不斷加高，倒逼城市內(nèi)涵式發(fā)展。中國(guó)城鎮(zhèn)化曾過(guò)分向空間要效益的發(fā)展邏輯亟待修正。

新城新區(qū)待轉(zhuǎn)型重生

據(jù)報(bào)道，全國(guó)政協(xié)委員、北京市規(guī)劃委主任黃艷3月7日表示，北京城市總體規(guī)劃正在修編。按此前規(guī)劃，到2020年，北京建設(shè)用地規(guī)模將控制在2800平方公里以?xún)?nèi)。新規(guī)劃要減地，到2030年建設(shè)用地規(guī)�？赡芤�縮回來(lái)，控制在2700平方公里以?xún)?nèi)。黃艷認(rèn)為，可通過(guò)聚焦無(wú)效和低效用地來(lái)實(shí)現(xiàn)，也可采取壓縮建設(shè)用地的方式。

回歸“圍欄”內(nèi)，城市內(nèi)涵式發(fā)展成為城鎮(zhèn)化核心主題。目前看來(lái)，土地使用無(wú)效、低效已成為部分新城新區(qū)不容回避的問(wèn)題。未來(lái)向土地存量要發(fā)展的城市規(guī)劃道路中，實(shí)現(xiàn)新城新區(qū)的轉(zhuǎn)型會(huì)成為突破重點(diǎn)。

“實(shí)際上，近年來(lái)國(guó)家高層和管理部門(mén)不斷釋放出新城新區(qū)必須謀求轉(zhuǎn)型發(fā)展的明確信號(hào)，各地積極實(shí)踐探索，新城新區(qū)轉(zhuǎn)型方向已日漸清晰。”馮奎進(jìn)而總結(jié)了十大轉(zhuǎn)型方向，即：加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);提升公共服務(wù)水平;推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展;優(yōu)化招商引資環(huán)境;構(gòu)建綠色生產(chǎn)生活方式;強(qiáng)化融資保障;重視國(guó)際合作;深化體制機(jī)制改革;提升核心能力建設(shè);加強(qiáng)宏觀(guān)統(tǒng)計(jì)與分析。

在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，馮奎解釋道，新城新區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要著眼于提高綜合承載能力，促進(jìn)新城新區(qū)實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)性、可持續(xù)的發(fā)展。“要加強(qiáng)新城新區(qū)對(duì)外交通聯(lián)結(jié)線(xiàn)的建設(shè)，完善區(qū)域交通網(wǎng)絡(luò)。要注重地下空間的建設(shè)，推進(jìn)綜合管廊試點(diǎn)。要順應(yīng)信息化發(fā)展的趨勢(shì)，超前布局基礎(chǔ)設(shè)施。要通過(guò)重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、空間、人口的合理集中、集聚，以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)、城、人融合發(fā)展。”

馮奎強(qiáng)調(diào)，“新城新區(qū)具有易于進(jìn)行全新規(guī)劃、投資便捷、享受優(yōu)惠政策較多、體制機(jī)制靈活等特征，非常適合開(kāi)展中外合作，是理想的國(guó)際合作平臺(tái)。”鑒于此，他建議，國(guó)家級(jí)新區(qū)、國(guó)家級(jí)高新區(qū)、國(guó)家級(jí)經(jīng)開(kāi)區(qū)以及其他新城新區(qū)應(yīng)積極將國(guó)際合作作為發(fā)展的重要組成內(nèi)容。當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)從三個(gè)方面展開(kāi)國(guó)際合作，包括以企業(yè)投資為主要內(nèi)容的項(xiàng)目合作，以服務(wù)貿(mào)易環(huán)境為主要內(nèi)容的全面合作，以及從規(guī)劃到投資合作在內(nèi)的整體性的合作。

值得注意的是，“對(duì)于以開(kāi)發(fā)區(qū)為代表的城市新區(qū)的開(kāi)發(fā)和建設(shè)，必須堅(jiān)持統(tǒng)一規(guī)劃和管理的原則，防止片面強(qiáng)調(diào)開(kāi)發(fā)區(qū)的自我發(fā)展、擅自下放規(guī)劃管理權(quán)限的傾向。”林家彬說(shuō)。他表示，城市新區(qū)的開(kāi)發(fā)和建設(shè)應(yīng)結(jié)合城市總體的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，結(jié)合現(xiàn)有基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施的配置，結(jié)合各項(xiàng)城市功能的供需狀況及未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)，合理確定新區(qū)各項(xiàng)功能的配置，合理配套建設(shè)各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施。防止由于片面強(qiáng)調(diào)某一方面的功能——對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)而言一般是生產(chǎn)功能，而忽視其他功能的傾向。

老舊城區(qū)待更新升級(jí)

城市規(guī)劃的視角不能一味遠(yuǎn)眺，除了看看腳下這些新城“新苗”，回望曾經(jīng)的舊城“故事”必不可少。

李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中提出，今年棚戶(hù)區(qū)住房改造600萬(wàn)套，提高棚改貨幣化安置比例。

3月9日，首都之窗公布了《北京市2016年棚戶(hù)區(qū)改造和環(huán)境整治任務(wù)》，今年北京市將完成3.5萬(wàn)戶(hù)棚改。同時(shí)發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步加快推進(jìn)棚戶(hù)區(qū)和城鄉(xiāng)危房改造及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作的意見(jiàn)》指出，北京市力爭(zhēng)2015-2017年共改造包括城市危房、老舊小區(qū)在內(nèi)的各類(lèi)棚戶(hù)區(qū)住房12.7萬(wàn)戶(hù)、農(nóng)村危房2600戶(hù)，并加大配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度。

《意見(jiàn)》指出，“有序?qū)嵤┏鞘行扪a(bǔ)和有機(jī)更新，解決老城區(qū)環(huán)境品質(zhì)下降、空間秩序混亂、歷史文化遺產(chǎn)損毀等問(wèn)題，促進(jìn)建筑物、街道立面、天際線(xiàn)、色彩和環(huán)境更加協(xié)調(diào)、優(yōu)美。通過(guò)維護(hù)加固老建筑、改造利用舊廠(chǎng)房、完善基礎(chǔ)設(shè)施等措施，恢復(fù)老城區(qū)功能和活力”，“大力推進(jìn)城鎮(zhèn)棚戶(hù)區(qū)改造，穩(wěn)步實(shí)施城中村改造，有序推進(jìn)老舊住宅小區(qū)綜合整治、危房和非成套住房改造，加快配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，切實(shí)解決群眾住房困難”……從政策細(xì)節(jié)中可以看出，老城區(qū)的更新改造和功能恢復(fù)被放在了更為顯眼的位置，著力補(bǔ)齊民生短板，這同樣是城市內(nèi)涵式發(fā)展的落腳點(diǎn)。

對(duì)此，林家彬表示，“《意見(jiàn)》對(duì)于老城區(qū)的改造和功能恢復(fù)給予了更多的關(guān)注，應(yīng)該說(shuō)這體現(xiàn)了城市發(fā)展理念的進(jìn)步，從過(guò)去較多地關(guān)注經(jīng)濟(jì)指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)楦�加注重民生和人文�?rdquo;他說(shuō)，由于老城區(qū)更新改造工作難度較大，雖然多年來(lái)這項(xiàng)工作一直在推進(jìn)，但進(jìn)展相對(duì)緩慢，還有較多的居民生活在條件較差的老舊城區(qū)。改善這部分居民的居住環(huán)境，已經(jīng)成為重大的民生問(wèn)題，需要下大力氣加以推進(jìn)。