省住建廳總規(guī)劃師 李永潔

近日，《中共中央國務院關于進一步加強城市規(guī)劃建設管理工作的若干意見》提出，要創(chuàng)新規(guī)劃理念，改進規(guī)劃方法，把以人為本、尊重自然、傳承文化、綠色低碳等理念融入城市規(guī)劃全過程，增強規(guī)劃的前瞻性、科學性、嚴肅性和權威性，實現一張藍圖干到底。

廣東省住房和城鄉(xiāng)建設廳創(chuàng)新工作思路，把加強綠色規(guī)劃和城市設計作為重點工作積極推進。什么是綠色規(guī)劃與城市設計?現階段推動這兩項工作有什么意義?為此，廣東省住建廳總規(guī)劃師李永潔描繪了廣東綠色規(guī)劃與城市設計創(chuàng)新理念的愿景，并對城市規(guī)劃提出了自己的見解。

1、廣東的規(guī)劃實踐一直引領全國

Q：如何結合廣東的發(fā)展實際，理解綠色規(guī)劃在廣東的內涵概念?

李：我理解綠色規(guī)劃就是可持續(xù)發(fā)展理念貫徹始終的規(guī)劃。有專家學者提出，綠色規(guī)劃應該包含兩個主要因素：平衡的計劃與可生活的城市，我認同這樣的觀點。發(fā)展與保護的平衡是可持續(xù)發(fā)展的核心，而發(fā)展的目的是為了更好地生活。綠色規(guī)劃是綠色發(fā)展的重要組成部分，現階段提出綠色規(guī)劃，是尊重城市發(fā)展規(guī)律的必然選擇。具體到廣東，綠道網規(guī)劃建設是踐行綠色規(guī)劃的體現，未來幾年，廣東將以打造綠道“升級版”工作為核心，以社區(qū)體育公園和水岸公園建設為重點，加快劃定城市生態(tài)控制線，加大綠色基礎設施建設，大力推進低碳生態(tài)城市建設，提升珠三角綠道網管理水平和綜合功能開發(fā)，推進和完善粵東西北綠道網建設等作為重點行動，以綠色規(guī)劃推動綠色發(fā)展。

Q：能否為我們簡要介紹廣東的城市規(guī)劃體系建設現狀?從規(guī)劃設計和規(guī)劃實施兩方面對比，目前我們更應該重視哪方面的問題，為什么?

李：廣東的規(guī)劃實踐一直引領全國。2005年實施的《廣東省珠江三角洲城鎮(zhèn)群協(xié)調發(fā)展規(guī)劃實施條例》，是我國第一部涉及區(qū)域規(guī)劃的地方性法規(guī)。該條例注重從區(qū)域層面統(tǒng)籌、協(xié)調、調整城市之間在發(fā)展定位、空間安排和設施布局之間的關系，在一定程度上彌補了廣東城市規(guī)劃法規(guī)體系的不足。

2005年《廣東省城市控制性詳細規(guī)劃管理條例》出臺，規(guī)定以經批準的城市總體規(guī)劃和分區(qū)規(guī)劃為依據，對建設地區(qū)的土地使用性質、使用強度、道路工程管線和配套設施以及空間環(huán)境等控制要求作出的規(guī)劃具法律效力，在當時來看屬于全國領先，填補了行業(yè)的規(guī)劃空白。

2013年5月1日實施的《廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》，為廣東構建了省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城鎮(zhèn)群協(xié)調發(fā)展規(guī)劃、城市(鎮(zhèn))總體規(guī)劃、村莊規(guī)劃、特定地區(qū)規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃覆蓋全面的規(guī)劃體系�，F階段，城市發(fā)展已從重“量”向重“質”轉變，避免千城一面、彰顯城市特色、塑造城市風貌成為時代強音，提升城市設計水平日益受到重點關注。未來要高度重視城市設計在整個城市發(fā)展體系中的作用，城市設計不僅僅是屬于控規(guī)的一個形態(tài)工具，把它提升為一種對城市發(fā)展、城市轉型具有引領作用的戰(zhàn)略性工具。目前，廣東城市設計工作推進不平衡，珠三角城市做得比較好，尤其深圳、珠海，粵東西北才剛起步，因此珠三角我們將鼓勵“從有到優(yōu)”，粵東西北我們將推動“從無到有”。

2、科學的規(guī)劃可使城市增值

Q：對于提升規(guī)劃水平，我們都在強調城市規(guī)劃的科學性和權威性，您覺得規(guī)劃如何體現科學性與權威性?

李：習近平總書記曾指出，城市規(guī)劃科學是最大效益、失誤是最大浪費。因此，科學的規(guī)劃可以讓城市增值，助推城市升級。我認為，增強規(guī)劃的權威性首先要提高規(guī)劃的科學性，要認識和順應城市發(fā)展規(guī)律，實現城市的科學發(fā)展、和諧發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展;要注重以人為本，加強公眾參與，尋求利益協(xié)調的最大公約數;要處理好規(guī)劃剛性與規(guī)劃彈性關系，守住底線，提升規(guī)劃調控對客觀條件變化的適應性;要增強規(guī)劃服務城市發(fā)展的作用，厘清各層級規(guī)劃部門的事權關系，更多地運用市場經濟的視角和方法，確保規(guī)劃實施策略能落地，使規(guī)劃真有用，真管用。

規(guī)劃的權威性還要嚴格執(zhí)法，國家提出研究推動城鄉(xiāng)規(guī)劃法與刑法銜接，我想這將會極大提升規(guī)劃的權威性和嚴肅性。

Q：您認為廣東哪些城市的規(guī)劃理念讓您印象深刻?

李：湛江市的“腳印城市”與珠海市的“終極規(guī)劃”，代表了廣東在城市規(guī)劃方面的探索與創(chuàng)新。湛江市在300~500米步行距離之間，設置街頭綠地或小游園，為行人提供友好的步行環(huán)境和活動場所，在新建和改建城市道路時應重點規(guī)劃建設好。為發(fā)揚傳統(tǒng)建筑風格和特色，充分體現以人為本的人性化建筑設計理念，湛江市規(guī)劃部門也提出了對騎樓建筑的設計要求和相應的鼓勵措施，要求在新建的商業(yè)街區(qū)和居住小區(qū)規(guī)劃設計中，延續(xù)傳統(tǒng)建筑風格，注重騎樓的設置。這樣的“腳印城市”，是營造環(huán)境宜人的城市公共空間，我很欣賞。

珠海市的終極規(guī)劃(《珠海城市概念性空間發(fā)展規(guī)劃》)，用戰(zhàn)略的眼光，采用“終極規(guī)模、一次規(guī)劃”的手法，以嚴謹、科學的研判，制定可持續(xù)發(fā)展的長遠目標，預測城市終極建設總用地、總容量、總格局，并通過立法法定化，以一張藍圖干到底，將引領珠海未來至少50年的成長與發(fā)展。而在策略上，珠海的規(guī)劃從遠期到近期，由大范圍到小范圍，科學制定出準確的發(fā)展框架，并分片區(qū)給出不同的指引。珠海城市規(guī)劃總顧問劉太格先生說，中國城市要按照比較完整的發(fā)展步驟去建設，要及時地提供基礎設施的規(guī)劃和設計、建設，這樣才能夠取得宜居城市的效果。這幾年，珠海按照規(guī)劃有條不紊地實施，逐漸顯現出令人贊嘆、羨慕的環(huán)境品質和發(fā)展前景。

Q：隨著城市基礎設施的不斷完善，現在大家對綠色城市、智慧城市、人文城市等新型城市的概念頗為關注，您認為這是否是全面提升城市內在品質的表現?

李：這些概念的提出，都是以人為本和可持續(xù)發(fā)展思想的體現，也是城鎮(zhèn)化發(fā)展到相對高級階段的訴求。

廣東在許多方面已經展開了實踐。2013年底，省政府與住建部聯(lián)合簽署《關于共建低碳生態(tài)城市建設示范省合作框架協(xié)議》，標志著廣東省成為全國首個低碳生態(tài)城市建設示范省。2014年6月召開的全省城鎮(zhèn)化工作會議上，胡春華書記、朱小丹省長也就低碳生態(tài)城市建設工作作出重要指示，會后印發(fā)的《中共廣東省委 廣東省人民政府關于促進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的意見》明確將落實省部共建低碳生態(tài)城市建設示范省合作框架協(xié)議、建設低碳生態(tài)城市列為我省推進新型城鎮(zhèn)化的重點工作，并提出“構建綠色生態(tài)城區(qū)、綠色生態(tài)社區(qū)、綠色基礎設施、綠色建筑、綠色建造等綠色建設體系”，“將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等納入廣東省城鎮(zhèn)化工作績效考核內容”，以推動城鎮(zhèn)化沿著正確方向發(fā)展。應該說廣東在經歷了快速發(fā)展階段之后，已開始從重“量”向重“質”轉型。

3、規(guī)劃和建筑均具有時代性

Q：2012年，中國工程院院士張錦秋建議，應在大中城市考慮設立“總規(guī)劃師”制度，防止城市發(fā)展建設過程中的盲目性和片面性。廣東對推廣城市總規(guī)劃師制度有何規(guī)劃?

李：規(guī)劃除了是政策性強，專業(yè)性也很強�？茖W的規(guī)劃必須有嚴謹的科學方法，不是某個領導拍腦袋就可以決定的。為什么我們許多的城市，看不出地域特點，缺乏文化內涵，追求大、洋、怪，很主要的原因就是缺少專業(yè)的決策。借鑒國外做得好的城市經驗，建立城市總規(guī)劃師制度，在城市規(guī)劃領域實現一般性行政和技術性行政分離，不失為一種先進的制度。行政與技術分離后，城鄉(xiāng)規(guī)劃技術內容由城市總規(guī)劃師負總責，政府可以通過實行相關的考核制度對城市總規(guī)劃師進行考核。這項制度，廣東可以先行先試，可選擇條件成熟的大中城市試點。

Q：您認為什么樣的建筑和規(guī)劃符合城市的發(fā)展需要?符合廣東的城市發(fā)展特色?

李：規(guī)劃和建筑均具有時代性，不同的城市發(fā)展階段其規(guī)劃具有不同的時代特征。我認為符合城市發(fā)展需求的規(guī)劃應當至少滿足以下兩點：一是規(guī)劃要形成一個體系，以城市總體規(guī)劃為依托，將規(guī)劃的目標、內容、要求、技術路線圖和保障措施以及實施計劃的投資估算等統(tǒng)籌考慮。二是規(guī)劃和建筑要結合，規(guī)劃要對建設提出要求和指導，建筑要契合城市的目標和定位，反映城市的特質，也即是城市規(guī)劃和建筑設計的邏輯要正確，不能前后矛盾。

廣東的城市建設最重要的是因地制宜，因地制宜可以說是城市規(guī)劃和建筑設計中最重要的部分之一，廣東省城市的發(fā)展，無論是規(guī)劃還是建筑，一定要避免出現“洋大怪”，通過研究建筑與建筑的關系，厘清城市歷史風貌和建筑特色。同時還要加強人文意識和環(huán)保意識，保護不可再生資源，注重以人為本，加強宜居建設，以“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念統(tǒng)籌規(guī)劃建設管理全過程，使廣東新型城鎮(zhèn)化的道路走得更穩(wěn)健，使廣東的城市越來越宜居、越來越有魅力。

4、2017年底前要摸清歷史建筑家底

Q：在城市規(guī)劃中，對傳統(tǒng)歷史文化風貌的保護是一大重點，怎樣在規(guī)劃中有序實施城市修補和有機更新?

李：在保護歷史文化風貌方面，要加強城市設計，保留和維護城市特有的文化特色和建筑風格。2017年底前，各地級以上市要基本建立覆蓋全市范圍的歷史建筑保護名錄，并用5年左右時間，完成城市歷史文化街區(qū)劃定工作，明確建設控制和空間管控的要求。

Q：您覺得廣東在保護古遺址、古建筑、近現代歷史建筑，更好地延續(xù)歷史文脈，展現城市風貌方面有何經驗與不足?

李：廣東歷史建筑保護工作雖然取得了一定成效，但相對于保護工作啟動較早、成效較為顯著的、、等兄弟省市還存在較大差距，也與廣東作為經濟強省、嶺南文化中心地的地位不相稱。

主要問題是，一是歷史建筑保護體系不完備，廣東至今仍未建立專門的歷史建筑整體保護體系，就建筑論建筑保護、不重視街區(qū)肌理、城市文脈和風貌整體保護等問題仍然存在。二是思想認識不到位，一些地區(qū)保護歷史建筑的意識不強，地方政府對歷史建筑保護與城市經濟發(fā)展關系的認識不夠清晰，城市開發(fā)建設不同程度地蠶食歷史建筑。三是家底不清。廣東歷史建筑普查工作剛剛起步，尚未全面建立歷史建筑名錄。四是資金匱乏。省、市用于歷史文物保護的財力十分有限，2012年廣東省文物保護經費僅為4000萬元;而用于歷史建筑保護的經費則更少，尤其是省至今沒有設立保護歷史建筑的專項資金，近10年省級財政對歷史建筑保護的投入近乎為零。與之相比，國家財政安排文物專項補助經費每年達127.5億元，安排歷史文化名稱、名鎮(zhèn)名稱的轉型補助經費達2.07億元;北京市文物保護修繕與歷史文化保護區(qū)專項經費每年10億元;福建省投入文物保護經費每年約4.5億元;江蘇、、等省市均設立了歷史建筑和歷史文化街區(qū)專項保護資金。

Q：面對這些問題，我們在保護歷史建筑風貌方面將有何舉措?

李：首先是加快開展歷史建筑的普查工作，制定廣東歷史建筑名錄。二是建立完備的歷史建筑保護體系。這一體系應該是通過強化歷史建筑保護工作的系統(tǒng)性，建立部門聯(lián)動的工作機制，構建“歷史文化名城——歷史文化名鎮(zhèn)名村——歷史文化街區(qū)——歷史建筑”全方位的保護框架，健全“核心保護區(qū)——建設控制區(qū)——風貌協(xié)調區(qū)”多層次的保護體系。三是加大對歷史建筑保護經費的投入。一方面對應國家“歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護設施建設專項資金”、“歷史文化名城保護補助資金”，設立廣東的配套專項基金;另一方面借鑒北京、江蘇、安徽等兄弟省市經驗，建立與經濟發(fā)展同步的經費投入機制，研究按GDP的一定比例安排資金或從土地出讓金、建設項目招拍掛中留用資金等渠道作為歷史建筑保護經費的可能性。四是加強對歷史建筑保護的監(jiān)督和巡查力度，提高歷史建筑的信息公開和公共參與程度，加強志愿者隊伍建設，成立由規(guī)劃師、建筑師、考古學家和文保專家及市民等志愿者組成的保護團隊。