劃定開發(fā)邊界讓城市少折騰

2014年住建部和國土部確定、、廣州、沈陽等14個城市開展劃定城市開發(fā)邊界首批試點工作。國家發(fā)改委近日表示，上述城市的試點工作扎實推進，在城市建設用地減量化、存量用地等方面取得了實質性突破。

改革開放以來，伴隨著工業(yè)化進程加速，我國城鎮(zhèn)化建設經歷了一個起點低、速度快的發(fā)展過程。根據發(fā)改委發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化報告2015》，從1978年到2013年，我國城鎮(zhèn)常住人口從1.7億人增加到7.3億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升至53.7%;城市數量從193個增加到658個，建制鎮(zhèn)數量從2173個增加到20113個，并形成了京津冀、長三角、珠三角三大城市群。在舉世矚目的成績背后，我國城鎮(zhèn)化也存在粗放式發(fā)展、“攤大餅”等問題。隨著“大圈套小圈”的城市結構逐漸定型，各種城市病開始顯現：“霧霾”等環(huán)境污染問題日益凸顯，交通擁堵不斷加劇，大量耕地被侵占、城市功能區(qū)劃分紊亂等，嚴重影響了城市的可持續(xù)發(fā)展。

“城市開發(fā)邊界”即“城市空間增長邊界”(UGB)，是現代城市管理的主要方法之一，意指“被政府所采用并在地圖上標示，以區(qū)分城市化地區(qū)與周邊生態(tài)開敞空間的重要界限”。城市開發(fā)邊界首先是一條線，用以框定城市發(fā)展的規(guī)模大小，它與追求“高、大、全”的城市發(fā)展觀念針鋒相對。世界上較早運用UGB進行城市管理的城市是美國俄勒岡州的波特蘭市。從1990年至今，通過劃定開發(fā)邊界，波特蘭市人口增長將近一半，而城市用地面積僅增長2%。城市開發(fā)邊界通過限制城市向外擴張而將更多資源轉入內部發(fā)展，提高單位土地的利用率，改善功能分區(qū)狀況，有效避免交通、住房等資源的浪費。2015年，上海市首次提出規(guī)劃建設用地總量實現“負增長”，開啟城市“逆生長”階段，這些措施符合開發(fā)邊界管理的精神，又切合當地實際情況，有利于城市的轉型發(fā)展。

習近平總書記曾指出：“城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著重要引領作用，考察一個城市首先看規(guī)劃，規(guī)劃科學是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的禁忌。”劃定城市開發(fā)邊界，能讓地方政府將目光聚焦于有限空間，在城市“立體”規(guī)范上發(fā)揮智慧，減少無謂折騰。當然，根據城市發(fā)展的現實需要，城市內部的規(guī)劃調整始終必要，劃定開發(fā)邊界并不能取代城市內部規(guī)劃。同時，開發(fā)邊界也不是治療城市病的萬應靈藥。要改變“里面沒建滿、外面一大堆”等“舊”問題，亟須摒棄的是“一任領導、一版規(guī)劃”等落后的管理理念和潛規(guī)則。

國土部規(guī)劃司司長董祚繼表示，在14個城市開發(fā)邊界劃定工作初步取得成效的情況下，爭取全國600多個城市都能將開發(fā)邊界劃定下來。那么，這14個試點城市的經驗與教訓將關乎全局的走向。