近期，多地圍繞整治“洋地名”、大拆大建等城市規(guī)劃與建設(shè)問(wèn)題的工作正在進(jìn)行中。

城市管理進(jìn)程中的這些問(wèn)題緣何引發(fā)?怎樣保證城管執(zhí)法者既敢于執(zhí)法，又不恣意濫權(quán)?5月22日，開(kāi)展了關(guān)注城市規(guī)劃與管理的討論。

學(xué)者指出，一些城市攤大餅式搞基建，而城市設(shè)施、街道、街區(qū)以及公園、社區(qū)服務(wù)中心并沒(méi)有與居民的日常生活融合起來(lái)，群眾生活不便，生活品質(zhì)受影響。個(gè)別地方政府規(guī)劃缺乏前瞻性、嚴(yán)肅性、強(qiáng)制性和公開(kāi)性，貪大、媚洋、求怪，特色缺失。屆屆政府、代代領(lǐng)導(dǎo)都重新開(kāi)發(fā)，年年規(guī)劃、年年拆遷，拆了建，建了拆，給社會(huì)帶來(lái)巨大浪費(fèi)，給人民群眾生活帶來(lái)巨大不便。

探討內(nèi)容摘錄如下：

讓城里人生活得更方便更舒心

國(guó)家行政學(xué)院決策咨詢部副主任、教授丁元竹

習(xí)近平同志在中央城市工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，抓城市工作，一定要抓住城市管理和服務(wù)這個(gè)重點(diǎn)，不斷完善城市管理和服務(wù)，徹底改變粗放型管理方式，讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好。這就要求各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)干部從以人為本、共建共享的理念出發(fā)，從管理和服務(wù)入手，著眼于人民群眾的切身利益，建立和完善精細(xì)化的城市管理模式。

城市管理是新時(shí)期國(guó)家治理的重要課題

經(jīng)過(guò)30多年的改革發(fā)展，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已由1978年的17.92%提升到2015年的56.10%。截至2015年底，我國(guó)大陸城鎮(zhèn)常住人口77116萬(wàn)人，占總?cè)丝诘?6.10%;城鎮(zhèn)就業(yè)人員40410萬(wàn)人，占總就業(yè)人口的52.17%。2015年，全社會(huì)消費(fèi)品零售總額300931億元，其中城鎮(zhèn)消費(fèi)品零售額258999億元，占全社會(huì)消費(fèi)品零售總額的86.07%。人口、就業(yè)、消費(fèi)向城市聚集，城市的管理和服務(wù)水平成為更加引人關(guān)注的問(wèn)題。

城市管理的基本目標(biāo)是激發(fā)城市活力。城市帶來(lái)資源匯聚和人口密集，為經(jīng)濟(jì)和科技發(fā)展創(chuàng)造平臺(tái)，為人們相互交流提供更多便利，推動(dòng)城市朝著公共服務(wù)有效供給和公共事務(wù)科學(xué)管理方向發(fā)展。在城市有了發(fā)展和進(jìn)步的同時(shí)，也會(huì)面臨新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。比如，歷史上城市曾經(jīng)是疾病的最大受害者。人類(lèi)遭遇的第一場(chǎng)鼠疫，就發(fā)生在東羅馬帝國(guó)的都城君士坦丁堡。黑死病也與佛羅倫薩這座城市密切相關(guān)。但是，一個(gè)充滿活力的城市擁有理解、溝通、發(fā)現(xiàn)和創(chuàng)新的能力。城市最終成為戰(zhàn)勝疾病的堡壘，公共衛(wèi)生預(yù)防組織和醫(yī)療機(jī)構(gòu)都在城市中建設(shè)和發(fā)展起來(lái)。

探索新的城市管理模式，避免城市病和各種危機(jī)，保持城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，已成為我國(guó)城市管理面臨的重大課題。改進(jìn)城市管理工作，是協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的內(nèi)在要求，是提高政府治理能力的重要舉措，是增進(jìn)民生福祉的現(xiàn)實(shí)需要。正如習(xí)近平同志所要求的，要提高城市治理能力，著力解決城市病等突出問(wèn)題，不斷提升城市環(huán)境質(zhì)量、人民生活質(zhì)量、城市競(jìng)爭(zhēng)力，建設(shè)和諧宜居、富有活力、各具特色的現(xiàn)代化城市，提高新型城鎮(zhèn)化水平，走出一條中國(guó)特色城市發(fā)展道路。

樹(shù)立新的城市管理理念

相當(dāng)長(zhǎng)一個(gè)時(shí)期，一些地方政府和領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)城市管理存在誤區(qū)，在城市管理中采用了一些粗放方式。改變這種狀況，需要管理者拋棄不科學(xué)的管理理念。

不可盲目搞建設(shè)。一些城市千方百計(jì)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)投資、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，導(dǎo)致了城市攤大餅式發(fā)展。1990年到2010年，我國(guó)城鎮(zhèn)建成區(qū)面積從12252.9平方公里擴(kuò)大到40533.8平方公里。但是，一些城市的設(shè)施、街道、街區(qū)以及公園、社區(qū)服務(wù)中心并沒(méi)有與居民的日常生活融合起來(lái)，甚至變成了一片片缺乏活力的建筑群。許多新建小區(qū)缺乏學(xué)校、醫(yī)院等居民必需的公共服務(wù)。好的城市必須具有可使用的學(xué)校、公園，服務(wù)優(yōu)良的醫(yī)院，清潔的住宅以及其他與人們社會(huì)生活密切關(guān)系的基礎(chǔ)設(shè)施。

不可隨便變更規(guī)劃。個(gè)別地方政府規(guī)劃缺乏前瞻性、嚴(yán)肅性、強(qiáng)制性和公開(kāi)性，貪大、媚洋、求怪，特色缺失。甚至一任領(lǐng)導(dǎo)開(kāi)發(fā)一個(gè)區(qū)域，屆屆政府、代代領(lǐng)導(dǎo)都重新開(kāi)發(fā)，年年規(guī)劃、年年拆遷，拆了建，建了拆，給社會(huì)帶來(lái)巨大浪費(fèi)，給人民群眾生活帶來(lái)巨大不便。

不可忽視居民生活品質(zhì)。城市建設(shè)不能只追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展。應(yīng)注重城市財(cái)富增加，也應(yīng)重視居民生活品質(zhì)。生活品質(zhì)是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)提供給居民所能感受和擁有的日常生活中設(shè)施、環(huán)境、技術(shù)、服務(wù)等的總和。其中，政府公共服務(wù)是生活品質(zhì)的主體。在此基礎(chǔ)上，還包括可能提供服務(wù)的社會(huì)組織，如社區(qū)組織、志愿組織和慈善組織等，后者正成為生活品質(zhì)越來(lái)越重要的提供者。

不可忽視外來(lái)人口。按照常住人口計(jì)算，我國(guó)城鎮(zhèn)化率已達(dá)56.10%，城鎮(zhèn)常住人口達(dá)到7.7億。這7.7億人口中包括2.5億以農(nóng)民工為主體的外來(lái)常住人口，他們工作生活在城鎮(zhèn)，但在平等享受教育、就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保障、醫(yī)療、保障性住房等方面還存在障礙，帶來(lái)一系列復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。既要看重農(nóng)業(yè)人口市民化對(duì)城鎮(zhèn)擴(kuò)張、拉動(dòng)內(nèi)需和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用，也要重視對(duì)外來(lái)人口的人本關(guān)懷。

促進(jìn)城市管理更加精細(xì)化

習(xí)近平同志要求，城市工作要把創(chuàng)造優(yōu)良人居環(huán)境作為中心目標(biāo);盡最大可能推動(dòng)政府、社會(huì)、市民同心同向行動(dòng)，使政府有形之手、市場(chǎng)無(wú)形之手、市民勤勞之手同向發(fā)力。要讓人民群眾在城市生活得更方便、更舒心、更美好，就要?jiǎng)?chuàng)新城市管理方式，特別是要注意加強(qiáng)城市精細(xì)化管理。

動(dòng)員公眾參與。調(diào)動(dòng)各方面的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，集聚促進(jìn)城市發(fā)展的正能量。這就需要健全利益表達(dá)、協(xié)調(diào)、保護(hù)機(jī)制，引導(dǎo)城市居民依法行使權(quán)利、表達(dá)訴求、解決糾紛。尊重市民對(duì)城市發(fā)展決策的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)，鼓勵(lì)企業(yè)和市民通過(guò)各種方式參與城市建設(shè)和管理，真正實(shí)現(xiàn)城市共治共管、共建共享。

增強(qiáng)社區(qū)自治功能。努力提升社區(qū)居民的滿意度，實(shí)現(xiàn)政府治理與社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。社區(qū)自治的現(xiàn)實(shí)意義在于，人們通過(guò)社區(qū)互動(dòng)形成相互認(rèn)知和熟悉的網(wǎng)絡(luò)，以此維護(hù)自己的安全和鄰里的安全，并在此基礎(chǔ)上形成堅(jiān)強(qiáng)的社會(huì)信任和社會(huì)監(jiān)督。社區(qū)實(shí)行自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，給居民更大空間參與自治，處理好自身事務(wù)，讓居民對(duì)社區(qū)形成歸屬感、認(rèn)同感。

提高依法管理水平。加強(qiáng)城市管理和執(zhí)法方面的立法工作，完善配套法規(guī)和規(guī)章。加快制定城市管理執(zhí)法方面的地方性法規(guī)、規(guī)章，明晰城市管理執(zhí)法范圍、程序等內(nèi)容，規(guī)范城市管理執(zhí)法的權(quán)利和責(zé)任。居民要守法守責(zé)，管理者要依法把本該屬于居民的權(quán)利還給居民，指導(dǎo)居民用好法律，在法律框架內(nèi)自治。改革城市管理體制，理順各部門(mén)職責(zé)分工，提高城市管理水平，落實(shí)責(zé)任主體。

優(yōu)化城市環(huán)境。提高城市園林綠化、環(huán)衛(wèi)保潔水平，加強(qiáng)大氣、噪聲、固體廢物、河湖水系等環(huán)境管理，改善城市人居環(huán)境。堅(jiān)持公交優(yōu)先戰(zhàn)略，著力提升城市公共交通服務(wù)水平。加強(qiáng)不同交通工具之間的協(xié)調(diào)銜接，倡導(dǎo)步行、自行車(chē)等綠色出行方式。

利用現(xiàn)代技術(shù)手段解決城市問(wèn)題。加強(qiáng)城市管理數(shù)字化平臺(tái)建設(shè)和功能整合，建設(shè)綜合性城市管理數(shù)據(jù)庫(kù)，發(fā)展民生服務(wù)智慧應(yīng)用。利用遍布城市的傳感器和智能設(shè)備，對(duì)城市進(jìn)行全面測(cè)量，通過(guò)物聯(lián)網(wǎng)和互聯(lián)網(wǎng)對(duì)現(xiàn)有資源充分整合，鼓勵(lì)和支持各級(jí)政府和組織在智慧技術(shù)的基礎(chǔ)上進(jìn)行創(chuàng)新，協(xié)同運(yùn)作。推進(jìn)城市科技、文化等諸多領(lǐng)域改革，優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)鏈，讓創(chuàng)新成為城市發(fā)展的主動(dòng)力，釋放城市發(fā)展新動(dòng)能。

城管執(zhí)法何以不難

大學(xué)憲法與行政法研究中心主任

城管執(zhí)法難是我國(guó)現(xiàn)階段各種社會(huì)問(wèn)題和矛盾在城市發(fā)展和管理領(lǐng)域的反映與呈現(xiàn)。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化發(fā)展。城鎮(zhèn)化使數(shù)以億計(jì)的農(nóng)民進(jìn)城轉(zhuǎn)化為市民，促進(jìn)了消費(fèi)，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

但如此多的農(nóng)民以如此快的速度進(jìn)城，加上城市中還有許多老市民，而城市的就業(yè)崗位有限，許多人就自謀生計(jì)，如開(kāi)小飯店、小商店，或者在路邊擺攤、在居民樓前燒烤、在地鐵上賣(mài)唱。這種情況給城市秩序、治安和交通等帶來(lái)挑戰(zhàn)，城市特別是大中城市的政府不得不組織專(zhuān)門(mén)的城管執(zhí)法隊(duì)伍加強(qiáng)城市管理，維護(hù)城市秩序。那些自謀生計(jì)的人經(jīng)營(yíng)不一定都遵守規(guī)則、秩序，他們中的一些人往往還不服從管理，甚至抵制和抗拒執(zhí)法。而城管執(zhí)法者為了維護(hù)城市秩序，對(duì)不服從管理甚至抵制、抗拒執(zhí)法者也可能強(qiáng)行執(zhí)法，一些地方甚至出現(xiàn)暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法現(xiàn)象。這就導(dǎo)致城管執(zhí)法難成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，影響了政府和人民群眾的關(guān)系，影響法治政府建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

如何破解城管執(zhí)法難?總結(jié)我國(guó)國(guó)家治理、社會(huì)治理的理論與實(shí)踐，并借鑒國(guó)外城市管理經(jīng)驗(yàn)，破解城管執(zhí)法難的關(guān)鍵在于以善治為目標(biāo)，轉(zhuǎn)變執(zhí)法方式。傳統(tǒng)的城管執(zhí)法以“管”為本，注重追求維護(hù)管理秩序;在善治目標(biāo)下應(yīng)更加注重人的權(quán)利、福祉，實(shí)行多元參與協(xié)商，創(chuàng)造共同管理、共同生活的良好城市環(huán)境。

在管理目標(biāo)上強(qiáng)調(diào)以人為本，注重增進(jìn)管理相對(duì)人的權(quán)利、福祉。由于傳統(tǒng)管理模式過(guò)分注重追求秩序而忽視管理相對(duì)人的感受，對(duì)管理相對(duì)人權(quán)益的保護(hù)不夠，管理相對(duì)人往往不予配合，從而欲求秩序而不得，而導(dǎo)致管理目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。改變這種狀況，需要既維護(hù)管理相對(duì)人權(quán)利、福祉，又維護(hù)社會(huì)公共利益，要為實(shí)現(xiàn)這樣的雙贏目標(biāo)而追求秩序。執(zhí)法者應(yīng)設(shè)身處地為管理相對(duì)人著想，解決他們的實(shí)際困難，這樣管理相對(duì)人自然會(huì)對(duì)執(zhí)法予以配合，城市管理的目標(biāo)也就更容易實(shí)現(xiàn)。

在管理主體上強(qiáng)調(diào)公眾參與，推進(jìn)多元主體共治。城市治理主體應(yīng)是多元的，不能是政府及相關(guān)部門(mén)單打獨(dú)斗，而要組織和動(dòng)員廣大社會(huì)力量，如行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、基層自治組織、社區(qū)組織、志愿者組織以及管理相對(duì)人的組織等。創(chuàng)建良好治理環(huán)境，要找到最佳治理方案，最大限度調(diào)動(dòng)管理相對(duì)人的積極性，以消除執(zhí)法阻力。城管執(zhí)法要履行治理責(zé)任，兼顧個(gè)人利益與公共利益，避免社會(huì)矛盾激化，防止發(fā)生群體性事件。

在管理方式上強(qiáng)調(diào)協(xié)商，選擇既能達(dá)到管理目標(biāo)，又對(duì)管理相對(duì)人權(quán)益損害最小的解決方案。城市管理執(zhí)法應(yīng)貫徹行政法的兩項(xiàng)基本原則：一是正當(dāng)法律程序原則;二是比例原則。正當(dāng)法律程序原則要求行政主體對(duì)管理相對(duì)人做出行政行為時(shí)，應(yīng)遵守相應(yīng)法律程序，在能夠與管理相對(duì)人協(xié)商的領(lǐng)域，共同探討行為方案，甚至由雙方簽訂合同、協(xié)議，確定雙方各自的權(quán)利、義務(wù)。這與傳統(tǒng)的行政管理命令—服從原則比較，具有更多柔性，能夠更多地體現(xiàn)和尊重管理相對(duì)人的尊嚴(yán)，從而使執(zhí)法可以更順利。比例原則要求行政主體實(shí)施行政行為，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要性、適當(dāng)性和比例性分析，探討擬作出的行為對(duì)于實(shí)現(xiàn)相應(yīng)行政目標(biāo)是不是必需的，有沒(méi)有可替代的對(duì)管理相對(duì)人權(quán)益損害更小的方案。要盡可能找出能兼顧和平衡公益與私益、不同社會(huì)群體與不同社會(huì)階層利益、近期利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的較優(yōu)方案，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步進(jìn)行成本效益分析，盡量尋求成本較低而效益較高的方案。

在管理手段上強(qiáng)調(diào)規(guī)則，厘清雙方權(quán)利義務(wù)。法治在很大程度上是規(guī)則之治。無(wú)論執(zhí)法主體、執(zhí)法實(shí)施人員，還是管理相對(duì)人，都必須通過(guò)規(guī)則明確其行為邊界。就執(zhí)法主體來(lái)說(shuō)，必須通過(guò)法律、法規(guī)明確其職權(quán)、職責(zé)并公示其權(quán)力清單、責(zé)任清單，法定職責(zé)必須為，法無(wú)授權(quán)不可為。就執(zhí)法實(shí)施人員來(lái)說(shuō)，必須通過(guò)法律法規(guī)明確其執(zhí)法資格、條件、權(quán)利、義務(wù)，使之既敢于執(zhí)法，又不恣意濫權(quán)。就管理相對(duì)人來(lái)說(shuō)，必須通過(guò)法律法規(guī)明確其行為的負(fù)面清單，凡是其不能實(shí)施的行為、不能進(jìn)入的領(lǐng)域，均以法律法規(guī)或規(guī)章明令禁止，使之既敢于創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新，又不侵害國(guó)家利益、公共利益和他人合法權(quán)益。