改革就是要重新調(diào)整、修改、完善現(xiàn)有的法律體系，很多法律是利用權(quán)力給自己劃定一個(gè)獨(dú)立王國(guó)，坐享利益�，F(xiàn)在要打破部門利益格局，混合使用城市空間。就像香港、東京、紐約那樣，一個(gè)城市的大樓底部是商用，上面是住宅，下面有地鐵，樓層中間還有高架馬路和人行通道，這就是混合使用的典范。

盤古智庫(kù)學(xué)術(shù)委員、大學(xué)教授、博士生導(dǎo)師   吳必虎

這個(gè)文件出來(lái)以后，很多很有戰(zhàn)略意義的重要內(nèi)容被媒體輿論忽視，唯有打破圍墻、疏通城市毛細(xì)血管的問(wèn)題引發(fā)了廣泛爭(zhēng)議。爭(zhēng)議說(shuō)明兩個(gè)問(wèn)題，第一個(gè)問(wèn)題，說(shuō)明城市小區(qū)、大院以及一系列的城市規(guī)劃建設(shè)管理問(wèn)題，很長(zhǎng)時(shí)間都沒(méi)有從中央層面進(jìn)行協(xié)調(diào)，而城市規(guī)劃建設(shè)與管理恰恰又涉及到非常多的部門，規(guī)劃編制與管理、法律授權(quán)、土地劃撥與有償出讓、權(quán)屬管理等問(wèn)題分屬住建、國(guó)土、交通、市政等不同部門，這些部門又是不同的利益主體，彼此之間老死不相往來(lái)，缺乏協(xié)調(diào)，導(dǎo)致城市規(guī)劃建設(shè)管理的積弊很多。所以問(wèn)題拖延的時(shí)間長(zhǎng)了，矛盾也就多了，確實(shí)需要從中央層面來(lái)協(xié)調(diào)解決了。第二個(gè)問(wèn)題，說(shuō)明文件出臺(tái)之前公共參與不夠，大家都沒(méi)有思想準(zhǔn)備，突然出來(lái)一條事關(guān)每家每戶切身利益的新做法，危害局部利益，這就造成了文件一出，各種議論蜂擁而來(lái)。不同的專家都從不同角度發(fā)表意見，有的引用《物權(quán)法》來(lái)說(shuō)明政府不尊重私權(quán)，拆圍墻治擁堵缺少法律依據(jù)，這樣過(guò)激的言論都沒(méi)有被刪帖，說(shuō)明這次中央對(duì)言論是開放和自由的，并沒(méi)有被指責(zé)為“妄議中央”，盡管《意見》是貨真價(jià)實(shí)的中央文件。

面對(duì)不少經(jīng)濟(jì)學(xué)家、法律專家、房地產(chǎn)專家、城市規(guī)劃和管理專家發(fā)表了質(zhì)疑性質(zhì)的文章，我也不避諱自己的鮮明觀點(diǎn)，那就是三條：第一拆圍墻有法可依，第二拆圍墻不影響治安，第三拆圍墻會(huì)動(dòng)了既得利益集團(tuán)的奶酪要推動(dòng)實(shí)施沒(méi)那么容易。

一、拆掉圍墻的法律依據(jù)是什么？

第一個(gè)問(wèn)題是關(guān)于大院和小區(qū)的圍墻能不能拆、拆掉之后城市公共交通能否穿越小區(qū)的相關(guān)法律問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題，很多房地產(chǎn)人士和法律人士都在引用《物權(quán)法》來(lái)進(jìn)行解釋，認(rèn)為大院小區(qū)內(nèi)部的公共空間是屬于業(yè)主共有物權(quán)，是政府把土地成片出讓給開發(fā)商之后，開發(fā)商再通過(guò)銷售變?yōu)闃I(yè)主的共有物業(yè)，已經(jīng)不是政府的東西了，政府不能隨便拆。

這個(gè)說(shuō)法似乎有道理，但仔細(xì)研究《物權(quán)法》會(huì)發(fā)現(xiàn)，對(duì)于小區(qū)業(yè)主共同擁有的土地通行權(quán)問(wèn)題，《物權(quán)法》有明確的協(xié)調(diào)機(jī)制。首先，《中華人民共和國(guó)憲法》、《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》和《中華人民共和國(guó)土地管理法》都明確規(guī)定“城市土地歸國(guó)家所有”，根據(jù)《物權(quán)法》規(guī)定，屬于國(guó)有的城市土地上的建筑物和建筑物里的特殊部位可以是私有的，私有的地上建筑物的物權(quán)是受到法律保護(hù)的。也就是說(shuō)土地所有者是國(guó)家（通過(guò)政府掌握控制），上面的建筑物可以是業(yè)主。大院小區(qū)內(nèi)的道路，國(guó)家作為所有人，業(yè)主通過(guò)共同擁有的方式獲得一定時(shí)限內(nèi)的使用權(quán)而非所有權(quán)。在出于公共利益（如城市交通暢通）時(shí)，土地的擁有者可以依法對(duì)業(yè)主的使用權(quán)作出必要的調(diào)整。

對(duì)小區(qū)內(nèi)道路的通行問(wèn)題，《物權(quán)法》第87條和92條有明確規(guī)定，第87條規(guī)定：不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人對(duì)相鄰權(quán)利人因通行等必須利用其土地的，應(yīng)當(dāng)提供必要的便利。第92條規(guī)定：不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人因通行等利用相鄰不動(dòng)產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)盡量避免對(duì)相鄰的不動(dòng)產(chǎn)權(quán)利人造成損害；造成損害的，應(yīng)當(dāng)給予賠償。大院小區(qū)的圍墻大量存在，客觀上限制影響了小區(qū)外相鄰權(quán)利人（廣義的）的通行便利，可以要求提供便利。當(dāng)然我們注意到這種便利的提供，會(huì)對(duì)業(yè)主造成一定的損害，相鄰權(quán)利人或其代理人政府應(yīng)該予以賠償、補(bǔ)償。

《物權(quán)法》的這兩條規(guī)定的意思也就是說(shuō)，當(dāng)初把小區(qū)土地整體轉(zhuǎn)讓給業(yè)主時(shí)，政府是收了錢的，現(xiàn)在政府要把這部分土地調(diào)整提供給新的更廣泛的利益主體，這時(shí)候政府需要把以前業(yè)主的錢再返還回去，或者給高一些的錢回購(gòu)作為對(duì)業(yè)主的補(bǔ)償。

業(yè)主通過(guò)開發(fā)商花錢得到小區(qū)大院內(nèi)的封閉使用權(quán)，相當(dāng)于政府與業(yè)主簽了一個(gè)合作的協(xié)議，政府也不是隨心所欲地就可以改變已有合約的，那么什么樣的情況下政府可以做必要的調(diào)整呢？

《物權(quán)法》講得也很清楚，第42條規(guī)定：“為了公共利益的需要”，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)（此處即為大院小區(qū)內(nèi)業(yè)主共有的道路及其通行便利）。城市已經(jīng)堵得不像樣子了，已經(jīng)嚴(yán)重影響包括封閉式小區(qū)內(nèi)的市民生活質(zhì)量和浪費(fèi)大量的社會(huì)資源了，打通被大院、小區(qū)的大片圍墻，就是百分百的“公共利益”，在作出合理的回購(gòu)、補(bǔ)償之后，可以依法穿越通行。

二、拆掉圍墻，是不安全還是更安全了？

第二個(gè)問(wèn)題是更多業(yè)主十分關(guān)心的治安和安全問(wèn)題。大院小區(qū)在拆掉圍墻之后，業(yè)主普遍對(duì)小區(qū)的安全產(chǎn)生擔(dān)憂。實(shí)際上這種擔(dān)憂是沒(méi)有必要的，在任何社會(huì)里，犯罪都是不可避免的共有現(xiàn)象，在一定時(shí)期一定地區(qū)內(nèi)，犯罪率也是相對(duì)穩(wěn)定的。也就是說(shuō)，小區(qū)大院的圍墻全部不拆，或者全部拆掉，犯罪率都是穩(wěn)定的，業(yè)主受到非法進(jìn)入小區(qū)進(jìn)行犯罪活動(dòng)的危害的概率是沒(méi)有差別的。甚至可以這么想，在小區(qū)大院圍墻打通后，人們可以共享的公共資源增加了，交通更為通暢了，水面、綠地、公共空間都能夠充分共享，人們的生活質(zhì)量提高了，心情好了，犯罪率反而會(huì)降低。因?yàn)槿藗兎缸镆话愣际且驗(yàn)槭艿酱碳ず痛煺�，�?duì)社會(huì)產(chǎn)生不滿，而公共游憩空間增加后，犯罪率應(yīng)該是減少，而不是增加。另外，封閉小區(qū)在上下班時(shí)間，幾乎成為空巢，盜賊入室行竊的可能性更大，而拆墻之后公共交通不斷穿行，人來(lái)車往，小區(qū)變街區(qū)，加上全天候電子眼全覆蓋，小偷的犯罪活動(dòng)難度反而加大了。

三、拆的不僅僅是圍墻，而是部門利益保護(hù)的藩籬

第三個(gè)問(wèn)題是城市公共空間的混合使用問(wèn)題。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，城市規(guī)劃圍繞工廠生產(chǎn)展開，城市也被人為割裂劃分為不同的單一功能區(qū)，部門分割土地和建筑空間，不同部門劃地為營(yíng)封閉起來(lái)自成一統(tǒng)。這些割據(jù)后來(lái)又通過(guò)部門立法建立起了密不透風(fēng)的保護(hù)機(jī)制。大家知道，在中國(guó)長(zhǎng)期的立法過(guò)程中，部門主導(dǎo)立法的現(xiàn)象很普遍，住建部有住建部的法律，土地部門有土地部門的法律，交通部門有交通部門的法律，水利部門有水利部門的法律，這樣的各自立法導(dǎo)致了城市空間被不同部門分割，比如防洪空間被水利部門分割，文物空間被文物部門分割，交通空間被交通部門分割，最終導(dǎo)致了城市土地和空間利用效率十分低下。

那么，現(xiàn)在要求拆掉圍墻，相當(dāng)于把原來(lái)作為住宅用地的土地變?yōu)榻煌ㄓ玫氐囊徊糠�，以此類推，城市防洪空間在非汛期（這樣的日子遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于發(fā)生洪水的時(shí)間）也可以用來(lái)游憩，文物空間也可以用來(lái)經(jīng)營(yíng)，這樣，城市的便利性、公共性提高了，原來(lái)的部門利益雖然受損了，但城市整體利益大大提高了。

改革就是要重新調(diào)整、修改、完善現(xiàn)有的法律體系，很多法律是利用權(quán)力給自己劃定一個(gè)獨(dú)立王國(guó)，坐享利益�，F(xiàn)在要打破部門利益格局，混合使用城市空間。就像香港、東京、紐約那樣，一個(gè)城市的大樓底部是商用，上面是住宅，下面有地鐵，樓層中間還有高架馬路和人行通道，這就是混合使用的典范。

而我們現(xiàn)行的很多法律則阻礙了混合使用，一心只想著一家獨(dú)享，別人不得染指，這樣無(wú)聊、無(wú)恥的做法還有冠冕堂皇的立法做保護(hù)傘。比如《物權(quán)法》規(guī)定住宅樓不能商用、不能開公司，大大違反了城市核心地段的樓房的使用效率。住宅建筑底部為什么不能用著商業(yè)？再比如，《文物法》規(guī)定，全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位不能用于商業(yè)經(jīng)營(yíng)，這就是文物部門通過(guò)立法把文物的使用效率降低了，實(shí)際上，那些被美麗的理由封閉起來(lái)作為文物“保護(hù)”起來(lái)的建筑，歷史上不是一直在被使用著嗎？使用才是最好的保護(hù)。

所以，窺一斑而見全豹，拆掉圍墻是中國(guó)城市新生的開始，這一次改革，必將打破部門利益，把公共資源混合利用推向新高度，實(shí)現(xiàn)城市資源配置效率的最大化。當(dāng)然了，你動(dòng)了倫家的奶酪，倫家能不跟你急？