城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是重大民生工程和發(fā)展工程，對(duì)滿足人民群眾美好生活需要、推動(dòng)惠民生擴(kuò)內(nèi)需、推進(jìn)城市更新和開發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要的意義。國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見》以來，全國各地城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作持續(xù)推進(jìn)。為了更好地認(rèn)識(shí)和理解城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作，本報(bào)專訪了中國城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院城市更新研究所副所長(zhǎng)、教授級(jí)高級(jí)規(guī)劃師，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部科學(xué)技術(shù)委員會(huì)社區(qū)建設(shè)專業(yè)委員會(huì)秘書長(zhǎng)范嗣斌。

中國建設(shè)報(bào)：城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是惠民生擴(kuò)內(nèi)需的重要舉措，是重大民生工程和發(fā)展工程。你認(rèn)為應(yīng)該如何從“國內(nèi)大循環(huán)”視角理解城市更新和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造？

范嗣斌：從投入方式來看，以前的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造更多依靠政府保障和政府投入，改造內(nèi)容相對(duì)簡(jiǎn)單，主要體現(xiàn)民生工程性質(zhì)。社會(huì)發(fā)展到一定階段以后，人民群眾對(duì)美好生活的期望更高了，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的要求也會(huì)更高。原來一些城市的老舊小區(qū)改造只涉及市政管網(wǎng)、節(jié)能保溫、建筑修繕等一些基本內(nèi)容，而現(xiàn)在對(duì)空間環(huán)境、公共服務(wù)設(shè)施配套、居住社區(qū)的完整性、小區(qū)管理等方面的要求越來越高。這些內(nèi)容需要政府、居民、社會(huì)資本共同投入，在改善民生的同時(shí)，還可以帶動(dòng)投資、拉動(dòng)內(nèi)需。所以我認(rèn)為，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造不僅是民生工程，其在惠及民生的同時(shí)，還能產(chǎn)生一定的外部效應(yīng)，有利于推動(dòng)城市品質(zhì)提升和城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。

與此同時(shí)，從社會(huì)治理角度來看，老舊小區(qū)改造離不開社區(qū)。社區(qū)是城市治理的基本單元，老舊小區(qū)改造中提倡的“共建共治共享”與“共同締造”等理念與城市治理水平息息相關(guān)。因此，老舊小區(qū)改造過程其實(shí)也是城市治理能力提升的過程。例如在疫情防控期間，組織能力強(qiáng)、治理水平較好的社區(qū)，疫情防控工作開展得較為順利，反之則會(huì)遇到較多困難。這引發(fā)了人們對(duì)于社區(qū)治理問題的關(guān)注和思考。

我認(rèn)為，要從多個(gè)層次來理解老舊小區(qū)改造。老舊小區(qū)改造既是民生工程，也是發(fā)展工程，更是基層治理水平提升、治理體系現(xiàn)代化建設(shè)的重要工程。

從發(fā)展角度看，目前城市建設(shè)正逐步從增量擴(kuò)張向存量?jī)?yōu)化轉(zhuǎn)變，很多城市市政基礎(chǔ)設(shè)施、基層公共服務(wù)設(shè)施缺口較多，需要補(bǔ)齊短板并進(jìn)一步提升城市品質(zhì)，這方面會(huì)有大量的投資和需求。因此，可以說城市更新是“國內(nèi)大循環(huán)”的重要戰(zhàn)略支撐之一，而城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是城市更新的一種典型類型，而且是其中覆蓋面、涉及面均較廣的類型。

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造可以看作是城市更新的一個(gè)“切口”。隨著各種有效投資的增長(zhǎng)，有望通過城市更新或城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造為城市帶來綜合經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

中國建設(shè)報(bào)：從棚戶區(qū)改造到城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，體現(xiàn)了怎樣的發(fā)展邏輯？在這個(gè)轉(zhuǎn)變過程中，你認(rèn)為以房企為代表的社會(huì)資本應(yīng)如何從增量思維轉(zhuǎn)變?yōu)榇媪克季S？

范嗣斌：棚戶區(qū)改造針對(duì)的是特定時(shí)期內(nèi)建成的質(zhì)量較差、存在安全隱患的住宅建筑，改造方式主要是拆除重建，有效改善群眾的居住條件。

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，主要是指城市或縣城內(nèi)建成年代較早、失養(yǎng)失修失管、市政配套設(shè)施不完善、社區(qū)服務(wù)設(shè)施不健全、居民改造意愿強(qiáng)烈的住宅小區(qū)。這些小區(qū)依照現(xiàn)在標(biāo)準(zhǔn)來看比較老舊，不能滿足當(dāng)前需要，但其房屋主體結(jié)構(gòu)還是安全可利用的。

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造前需要開展評(píng)估工作，能改即改、需拆即拆，要確定哪些小區(qū)屬于城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造范疇，可以按照安全綠色、節(jié)能環(huán)保等要求加以改造。

對(duì)于能夠繼續(xù)改造利用的建筑或小區(qū)來說，拆除重建是一種浪費(fèi)，而且會(huì)瓦解原來的社區(qū)結(jié)構(gòu)。所以對(duì)不用拆除重建的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，要盡量通過改造來提升其品質(zhì)。但對(duì)于確實(shí)無法繼續(xù)改造利用的建筑，就需要拆除重建或者置換空間。

國內(nèi)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的狀況地域差異較大，同一個(gè)城市同一個(gè)片區(qū)內(nèi)也存在不同情況，所以在進(jìn)行改造時(shí)，要因地制宜、因區(qū)施策，根據(jù)具體情況采取具體的方式。

從棚戶區(qū)改造到城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，前者通過拆除重建滿足人民群眾最基本的“住”的需要；后者則體現(xiàn)了人民群眾對(duì)人居環(huán)境和生活品質(zhì)的更高要求。兩者雖然都有政府的主導(dǎo)和投入，但相比于棚戶區(qū)改造的大拆大建，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造相對(duì)動(dòng)作更精細(xì)，也更有利于社會(huì)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。

棚戶區(qū)改造鼓勵(lì)市場(chǎng)化力量參與。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造最初以政府投入為主，現(xiàn)在也鼓勵(lì)和強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化運(yùn)作和市場(chǎng)資本參與。

對(duì)以房企為代表的社會(huì)資本來說，要更快適應(yīng)從增量思維到存量思維的轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造不是相對(duì)簡(jiǎn)單粗放的大拆大建，而是需要精準(zhǔn)舉措、長(zhǎng)期經(jīng)營與維護(hù)，不可能在短時(shí)間收回成本并實(shí)現(xiàn)盈利。所以企業(yè)需要思考長(zhǎng)期持續(xù)的經(jīng)營模式，而不是短期“一錘子買賣”的開發(fā)模式。這就要求企業(yè)有更多精細(xì)化的設(shè)計(jì)和長(zhǎng)線運(yùn)營的謀劃。這是城市逐步從增量走向存量、發(fā)展方式轉(zhuǎn)型的必然要求。

當(dāng)然，在城市轉(zhuǎn)型過程中，政府也要思考相應(yīng)的政策機(jī)制，為企業(yè)在存量時(shí)代的長(zhǎng)期運(yùn)營提供更好的制度保障和政策環(huán)境。

中國建設(shè)報(bào)：城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造涉及居住空間更新和配套設(shè)施建設(shè)完善等方面，你認(rèn)為城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造應(yīng)該如何處理好住區(qū)與住區(qū)之間、住區(qū)與周邊公共空間之間的關(guān)系？

范嗣斌：城鎮(zhèn)老舊小區(qū)是城市空間的一種類型，應(yīng)該滿足居住人群的各方面需求。例如一些小區(qū)老人較多，改造過程中就要著重考慮在小區(qū)環(huán)境或設(shè)施中進(jìn)行適老化改造。此外還可能涉及托育助餐、家政保潔、便民市場(chǎng)、便利店等多種業(yè)態(tài)。但在實(shí)際改造過程中，在有限的空間中完善設(shè)施、導(dǎo)入業(yè)態(tài)并不容易。

經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少城市尤其是一些縣級(jí)市里，存在小區(qū)規(guī)模較小甚至是獨(dú)棟住宅樓的情況，這就要求在改造中運(yùn)用城市更新與街區(qū)更新思維。比如將多個(gè)小區(qū)聯(lián)合，共享一些空間資源，或者結(jié)合周邊街區(qū)充分挖掘存量空間資源，就近為這些居民提供托幼、養(yǎng)老、商業(yè)等服務(wù)。

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)不是獨(dú)立封閉的空間范疇，不能與城市割裂開，應(yīng)該從城市更新的視角來統(tǒng)籌考慮。也就是說，住區(qū)和住區(qū)、住區(qū)和周邊公共空間之間，可以在條件允許情況下實(shí)現(xiàn)資源與設(shè)施配套共享。

今年8月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、教育部等13部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展城市居住社區(qū)建設(shè)補(bǔ)短板行動(dòng)的意見》，提出大力建設(shè)完整居住社區(qū)，就是為了解決居住社區(qū)存在的規(guī)模不合理、設(shè)施不完善、公共活動(dòng)空間不足、物業(yè)管理覆蓋面不高、管理機(jī)制不健全等突出問題和短板。我認(rèn)為，完整居住社區(qū)并非指單個(gè)小區(qū)設(shè)施服務(wù)功能的完整，而是指可以通過組合等方式來充分挖掘、整合存量資源與有潛力的空間，從而使得每個(gè)小區(qū)都可以享有完整的配套設(shè)施服務(wù)。

事實(shí)上，利用城市更新、街區(qū)更新、資源共享思維改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)、打造完整居住社區(qū)，有利于引入社會(huì)資本。分散資源不好利用，但如果把分散資源進(jìn)行打包提供整體服務(wù)，形成服務(wù)片區(qū)，企業(yè)就容易形成規(guī)模效益，更利于經(jīng)營，這樣就擴(kuò)大了更新空間范圍，充分挖掘并盤活了存量資源。

總體來說，完整居住社區(qū)是城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的目標(biāo)之一，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是具體操作手段，改造的最終目的應(yīng)該是讓城鎮(zhèn)老舊小區(qū)中的居民都能享受到完善的設(shè)施和服務(wù)。

中國建設(shè)報(bào)：城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是在原有規(guī)劃和建筑基礎(chǔ)上進(jìn)行更新和改造，你認(rèn)為可能會(huì)面臨哪些難點(diǎn)和問題？在城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造過程中如何讓規(guī)劃發(fā)揮最大效用？

范嗣斌：第一是標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的適用性問題。我國現(xiàn)行相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范一般是針對(duì)新建建筑，遵照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，抗震、防災(zāi)、日照距離等相關(guān)要求與現(xiàn)狀相比都有所提高。在這種情況下，以新規(guī)范去對(duì)標(biāo)老建筑，就會(huì)出現(xiàn)許多不適應(yīng)的問題。城市進(jìn)入存量時(shí)代，相關(guān)技術(shù)部門應(yīng)針對(duì)新老建筑研究不同標(biāo)準(zhǔn)，針對(duì)老舊建筑改造所涉及方面，鼓勵(lì)出臺(tái)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)與地方標(biāo)準(zhǔn)，以適應(yīng)新形勢(shì)的需求。

第二是土地管理的問題。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造涉及部分存量資源再利用時(shí)，問題瓶頸較多，如涉及到存量用地面積增加或性質(zhì)改變時(shí)，相關(guān)程序繁瑣復(fù)雜。針對(duì)這些問題，應(yīng)鼓勵(lì)各地因地制宜，根據(jù)自身情況進(jìn)行有益探索，通過地方性規(guī)定與辦法，在保障公共利益的前提下，用一些靈活的手段加以解決。各地在處理相關(guān)問題時(shí)，既要合法，也要合情合理。

第三是政策機(jī)制方面的問題。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造初期，是以政府投入為主，有時(shí)遇到一些問題瓶頸也可以打破常規(guī)、特事特辦。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度來看，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造不能僅僅成為一個(gè)示范、一個(gè)僅供參觀的“盆景”，也要考慮充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)的積極性。為此，要出臺(tái)更好的政策機(jī)制支持城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，讓社會(huì)資本找準(zhǔn)營收模式，否則，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造對(duì)于社會(huì)資金很難具備吸引力。例如，通過為有意參與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的企業(yè)提供特許經(jīng)營、財(cái)稅貸款優(yōu)惠等政策支持，對(duì)社會(huì)資本形成引流，讓城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造形成良性可持續(xù)模式。

第四是人員組織協(xié)調(diào)問題。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造牽涉人員廣，群眾意見不好統(tǒng)一。如何做好組織工作，考驗(yàn)基層治理水平。在很多地方的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造經(jīng)驗(yàn)中，形成了黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理的新格局，通過黨建引領(lǐng)把形形色色的人擰成一股繩，提高了工作效率，也為將來長(zhǎng)效治理打下了良好基礎(chǔ)。這些有關(guān)社會(huì)治理方面的經(jīng)驗(yàn)都是值得借鑒的。

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造過程中，如何讓規(guī)劃發(fā)揮重要作用？規(guī)劃主要發(fā)揮統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)作用。通過規(guī)劃，為政府、社區(qū)、居民以及市場(chǎng)參與方搭建一個(gè)平臺(tái)，協(xié)調(diào)各方訴求，平衡各方利益，共同推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作。

需要指出的是，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造過程中，對(duì)規(guī)劃進(jìn)行修改的情況必須慎重，需要具體討論，一事一議，避免出現(xiàn)有損公共利益或利益分配不均的情況。

中國建設(shè)報(bào)：構(gòu)建商業(yè)模式是吸引社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的重要前提，你對(duì)社會(huì)資本參與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造尤其是企業(yè)構(gòu)建商業(yè)模式有哪些建議？

范嗣斌：對(duì)參與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的企業(yè)來說，現(xiàn)在的商業(yè)模式與之前不同。進(jìn)入存量時(shí)代，誰轉(zhuǎn)型較早、較好，誰的機(jī)會(huì)就較多。

城市從增量擴(kuò)張向存量更新轉(zhuǎn)變，商業(yè)模式也應(yīng)從過去的開發(fā)模式向運(yùn)營模式轉(zhuǎn)變。不少企業(yè)習(xí)慣了在新城新區(qū)“白紙上畫藍(lán)圖”，而今后企業(yè)面對(duì)的是更復(fù)雜的場(chǎng)地現(xiàn)狀，技術(shù)、思路、模式等方面都與之前不同。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是城市更新的一個(gè)部分、一種類型。房企參與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造時(shí)，思維要有所改變，要通過提供定制化服務(wù)、做好持有型資本運(yùn)營來構(gòu)建新的盈利模式。

在改造方式與內(nèi)容方面，企業(yè)應(yīng)思考如何努力挖掘、有效激活并利用小區(qū)或街區(qū)的存量資源。以北京市勁松社區(qū)改造為例，愿景集團(tuán)對(duì)舊車棚、老舊鍋爐房等老舊建筑與一些存量空間就進(jìn)行充分挖掘，通過改造再利用，切實(shí)改善了小區(qū)環(huán)境，完善了設(shè)施，提升了居民的幸福感。

值得挖掘的資源不僅包括空間上的，還包括一些有待補(bǔ)缺的服務(wù)短板。比如建立更高效的快遞服務(wù)體系、提供更優(yōu)質(zhì)的物業(yè)服務(wù)等，只有把更多板塊納入商業(yè)運(yùn)行機(jī)制，深度參與和打造相關(guān)產(chǎn)業(yè)閉環(huán)，才能探索更好的商業(yè)模式。

中國建設(shè)報(bào)：城市更新與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是一個(gè)動(dòng)態(tài)過程，你對(duì)建立城市更新與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造長(zhǎng)效機(jī)制有哪些建議？

范嗣斌：城市一直都在發(fā)展變化，更新不會(huì)停止。住宅建筑年齡不斷增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的需求一直會(huì)存在。城市更新與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造將是一個(gè)長(zhǎng)期、持續(xù)動(dòng)態(tài)的過程，要適應(yīng)這種形勢(shì)，就要形成一套長(zhǎng)效機(jī)制，將機(jī)構(gòu)設(shè)立、政策法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范等逐漸固定化、長(zhǎng)效化。

我國東南沿海地區(qū)在城市更新方面步伐較快，從他們的探索實(shí)踐中可以發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)效機(jī)制建立涉及到相關(guān)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、法律法規(guī)的制定、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的修改、政策機(jī)制的支持、基層治理的提升等方方面面。一整套體系建立完善后，做起事情來才能更加順暢。

而對(duì)于城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造來說，當(dāng)前非常重要的一點(diǎn)是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。由于城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造牽涉部門較多，各地在具體操作時(shí)可能遇到各種難題。

例如電力、通信等方面由專營公司負(fù)責(zé)，管轄權(quán)不屬于地方。在城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造過程中，就容易出現(xiàn)協(xié)調(diào)推進(jìn)難、重復(fù)施工擾民等問題，需要有效暢通的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制。北京市就推出了“街道吹哨、部門報(bào)到”機(jī)制。

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造長(zhǎng)效機(jī)制的建立，還牽涉到基層社區(qū)治理問題，需要推動(dòng)構(gòu)建“縱向到底、橫向到邊、共建共治共享”的社區(qū)治理體系。只有建立長(zhǎng)期運(yùn)營維護(hù)思維，在建設(shè)改造的同時(shí)重維護(hù)、重運(yùn)營，才能將城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造長(zhǎng)期持續(xù)推動(dòng)下去。