城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是重大民生工程和發(fā)展工程，對滿足人民群眾美好生活需要、推動惠民生擴內(nèi)需、推進城市更新和開發(fā)建設方式轉型、促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要的意義。國務院辦公廳印發(fā)《關于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導意見》以來，全國各地城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作持續(xù)推進。為了更好地認識和理解城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作，本報專訪了中國城市規(guī)劃設計研究院城市更新研究所副所長、教授級高級規(guī)劃師，住房和城鄉(xiāng)建設部科學技術委員會社區(qū)建設專業(yè)委員會秘書長范嗣斌。

中國建設報：城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是惠民生擴內(nèi)需的重要舉措，是重大民生工程和發(fā)展工程。你認為應該如何從“國內(nèi)大循環(huán)”視角理解城市更新和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造？

范嗣斌：從投入方式來看，以前的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造更多依靠政府保障和政府投入，改造內(nèi)容相對簡單，主要體現(xiàn)民生工程性質(zhì)。社會發(fā)展到一定階段以后，人民群眾對美好生活的期望更高了，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的要求也會更高。原來一些城市的老舊小區(qū)改造只涉及市政管網(wǎng)、節(jié)能保溫、建筑修繕等一些基本內(nèi)容，而現(xiàn)在對空間環(huán)境、公共服務設施配套、居住社區(qū)的完整性、小區(qū)管理等方面的要求越來越高。這些內(nèi)容需要政府、居民、社會資本共同投入，在改善民生的同時，還可以帶動投資、拉動內(nèi)需。所以我認為，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造不僅是民生工程，其在惠及民生的同時，還能產(chǎn)生一定的外部效應，有利于推動城市品質(zhì)提升和城市轉型發(fā)展。

與此同時，從社會治理角度來看，老舊小區(qū)改造離不開社區(qū)。社區(qū)是城市治理的基本單元，老舊小區(qū)改造中提倡的“共建共治共享”與“共同締造”等理念與城市治理水平息息相關。因此，老舊小區(qū)改造過程其實也是城市治理能力提升的過程。例如在疫情防控期間，組織能力強、治理水平較好的社區(qū)，疫情防控工作開展得較為順利，反之則會遇到較多困難。這引發(fā)了人們對于社區(qū)治理問題的關注和思考。

我認為，要從多個層次來理解老舊小區(qū)改造。老舊小區(qū)改造既是民生工程，也是發(fā)展工程，更是基層治理水平提升、治理體系現(xiàn)代化建設的重要工程。

從發(fā)展角度看，目前城市建設正逐步從增量擴張向存量優(yōu)化轉變，很多城市市政基礎設施、基層公共服務設施缺口較多，需要補齊短板并進一步提升城市品質(zhì)，這方面會有大量的投資和需求。因此，可以說城市更新是“國內(nèi)大循環(huán)”的重要戰(zhàn)略支撐之一，而城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是城市更新的一種典型類型，而且是其中覆蓋面、涉及面均較廣的類型。

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造可以看作是城市更新的一個“切口”。隨著各種有效投資的增長，有望通過城市更新或城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造為城市帶來綜合經(jīng)濟效益和社會效益。

中國建設報：從棚戶區(qū)改造到城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，體現(xiàn)了怎樣的發(fā)展邏輯？在這個轉變過程中，你認為以房企為代表的社會資本應如何從增量思維轉變?yōu)榇媪克季S？

范嗣斌：棚戶區(qū)改造針對的是特定時期內(nèi)建成的質(zhì)量較差、存在安全隱患的住宅建筑，改造方式主要是拆除重建，有效改善群眾的居住條件。

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，主要是指城市或縣城內(nèi)建成年代較早、失養(yǎng)失修失管、市政配套設施不完善、社區(qū)服務設施不健全、居民改造意愿強烈的住宅小區(qū)。這些小區(qū)依照現(xiàn)在標準來看比較老舊，不能滿足當前需要，但其房屋主體結構還是安全可利用的。

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造前需要開展評估工作，能改即改、需拆即拆，要確定哪些小區(qū)屬于城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造范疇，可以按照安全綠色、節(jié)能環(huán)保等要求加以改造。

對于能夠繼續(xù)改造利用的建筑或小區(qū)來說，拆除重建是一種浪費，而且會瓦解原來的社區(qū)結構。所以對不用拆除重建的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，要盡量通過改造來提升其品質(zhì)。但對于確實無法繼續(xù)改造利用的建筑，就需要拆除重建或者置換空間。

國內(nèi)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)的狀況地域差異較大，同一個城市同一個片區(qū)內(nèi)也存在不同情況，所以在進行改造時，要因地制宜、因區(qū)施策，根據(jù)具體情況采取具體的方式。

從棚戶區(qū)改造到城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，前者通過拆除重建滿足人民群眾最基本的“住”的需要；后者則體現(xiàn)了人民群眾對人居環(huán)境和生活品質(zhì)的更高要求。兩者雖然都有政府的主導和投入，但相比于棚戶區(qū)改造的大拆大建，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造相對動作更精細，也更有利于社會結構的穩(wěn)定。

棚戶區(qū)改造鼓勵市場化力量參與。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造最初以政府投入為主，現(xiàn)在也鼓勵和強調(diào)市場化運作和市場資本參與。

對以房企為代表的社會資本來說，要更快適應從增量思維到存量思維的轉變。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造不是相對簡單粗放的大拆大建，而是需要精準舉措、長期經(jīng)營與維護，不可能在短時間收回成本并實現(xiàn)盈利。所以企業(yè)需要思考長期持續(xù)的經(jīng)營模式，而不是短期“一錘子買賣”的開發(fā)模式。這就要求企業(yè)有更多精細化的設計和長線運營的謀劃。這是城市逐步從增量走向存量、發(fā)展方式轉型的必然要求。

當然，在城市轉型過程中，政府也要思考相應的政策機制，為企業(yè)在存量時代的長期運營提供更好的制度保障和政策環(huán)境。

中國建設報：城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造涉及居住空間更新和配套設施建設完善等方面，你認為城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造應該如何處理好住區(qū)與住區(qū)之間、住區(qū)與周邊公共空間之間的關系？

范嗣斌：城鎮(zhèn)老舊小區(qū)是城市空間的一種類型，應該滿足居住人群的各方面需求。例如一些小區(qū)老人較多，改造過程中就要著重考慮在小區(qū)環(huán)境或設施中進行適老化改造。此外還可能涉及托育助餐、家政保潔、便民市場、便利店等多種業(yè)態(tài)。但在實際改造過程中，在有限的空間中完善設施、導入業(yè)態(tài)并不容易。

經(jīng)過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，不少城市尤其是一些縣級市里，存在小區(qū)規(guī)模較小甚至是獨棟住宅樓的情況，這就要求在改造中運用城市更新與街區(qū)更新思維。比如將多個小區(qū)聯(lián)合，共享一些空間資源，或者結合周邊街區(qū)充分挖掘存量空間資源，就近為這些居民提供托幼、養(yǎng)老、商業(yè)等服務。

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)不是獨立封閉的空間范疇，不能與城市割裂開，應該從城市更新的視角來統(tǒng)籌考慮。也就是說，住區(qū)和住區(qū)、住區(qū)和周邊公共空間之間，可以在條件允許情況下實現(xiàn)資源與設施配套共享。

今年8月，住房和城鄉(xiāng)建設部、教育部等13部門聯(lián)合印發(fā)《關于開展城市居住社區(qū)建設補短板行動的意見》，提出大力建設完整居住社區(qū)，就是為了解決居住社區(qū)存在的規(guī)模不合理、設施不完善、公共活動空間不足、物業(yè)管理覆蓋面不高、管理機制不健全等突出問題和短板。我認為，完整居住社區(qū)并非指單個小區(qū)設施服務功能的完整，而是指可以通過組合等方式來充分挖掘、整合存量資源與有潛力的空間，從而使得每個小區(qū)都可以享有完整的配套設施服務。

事實上，利用城市更新、街區(qū)更新、資源共享思維改造城鎮(zhèn)老舊小區(qū)、打造完整居住社區(qū)，有利于引入社會資本。分散資源不好利用，但如果把分散資源進行打包提供整體服務，形成服務片區(qū)，企業(yè)就容易形成規(guī)模效益，更利于經(jīng)營，這樣就擴大了更新空間范圍，充分挖掘并盤活了存量資源。

總體來說，完整居住社區(qū)是城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的目標之一，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是具體操作手段，改造的最終目的應該是讓城鎮(zhèn)老舊小區(qū)中的居民都能享受到完善的設施和服務。

中國建設報：城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是在原有規(guī)劃和建筑基礎上進行更新和改造，你認為可能會面臨哪些難點和問題？在城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造過程中如何讓規(guī)劃發(fā)揮最大效用？

范嗣斌：第一是標準規(guī)范的適用性問題。我國現(xiàn)行相關標準規(guī)范一般是針對新建建筑，遵照現(xiàn)行標準規(guī)范，抗震、防災、日照距離等相關要求與現(xiàn)狀相比都有所提高。在這種情況下，以新規(guī)范去對標老建筑，就會出現(xiàn)許多不適應的問題。城市進入存量時代，相關技術部門應針對新老建筑研究不同標準，針對老舊建筑改造所涉及方面，鼓勵出臺行業(yè)標準與地方標準，以適應新形勢的需求。

第二是土地管理的問題。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造涉及部分存量資源再利用時，問題瓶頸較多，如涉及到存量用地面積增加或性質(zhì)改變時，相關程序繁瑣復雜。針對這些問題，應鼓勵各地因地制宜，根據(jù)自身情況進行有益探索，通過地方性規(guī)定與辦法，在保障公共利益的前提下，用一些靈活的手段加以解決。各地在處理相關問題時，既要合法，也要合情合理。

第三是政策機制方面的問題。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造初期，是以政府投入為主，有時遇到一些問題瓶頸也可以打破常規(guī)、特事特辦。但從長遠角度來看，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造不能僅僅成為一個示范、一個僅供參觀的“盆景”，也要考慮充分調(diào)動市場的積極性。為此，要出臺更好的政策機制支持城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，讓社會資本找準營收模式，否則，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造對于社會資金很難具備吸引力。例如，通過為有意參與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的企業(yè)提供特許經(jīng)營、財稅貸款優(yōu)惠等政策支持，對社會資本形成引流，讓城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造形成良性可持續(xù)模式。

第四是人員組織協(xié)調(diào)問題。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造牽涉人員廣，群眾意見不好統(tǒng)一。如何做好組織工作，考驗基層治理水平。在很多地方的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造經(jīng)驗中，形成了黨建引領基層社會治理的新格局，通過黨建引領把形形色色的人擰成一股繩，提高了工作效率，也為將來長效治理打下了良好基礎。這些有關社會治理方面的經(jīng)驗都是值得借鑒的。

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造過程中，如何讓規(guī)劃發(fā)揮重要作用？規(guī)劃主要發(fā)揮統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)作用。通過規(guī)劃，為政府、社區(qū)、居民以及市場參與方搭建一個平臺，協(xié)調(diào)各方訴求，平衡各方利益，共同推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作。

需要指出的是，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造過程中，對規(guī)劃進行修改的情況必須慎重，需要具體討論，一事一議，避免出現(xiàn)有損公共利益或利益分配不均的情況。

中國建設報：構建商業(yè)模式是吸引社會資本參與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的重要前提，你對社會資本參與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造尤其是企業(yè)構建商業(yè)模式有哪些建議？

范嗣斌：對參與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的企業(yè)來說，現(xiàn)在的商業(yè)模式與之前不同。進入存量時代，誰轉型較早、較好，誰的機會就較多。

城市從增量擴張向存量更新轉變，商業(yè)模式也應從過去的開發(fā)模式向運營模式轉變。不少企業(yè)習慣了在新城新區(qū)“白紙上畫藍圖”，而今后企業(yè)面對的是更復雜的場地現(xiàn)狀，技術、思路、模式等方面都與之前不同。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是城市更新的一個部分、一種類型。房企參與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造時，思維要有所改變，要通過提供定制化服務、做好持有型資本運營來構建新的盈利模式。

在改造方式與內(nèi)容方面，企業(yè)應思考如何努力挖掘、有效激活并利用小區(qū)或街區(qū)的存量資源。以北京市勁松社區(qū)改造為例，愿景集團對舊車棚、老舊鍋爐房等老舊建筑與一些存量空間就進行充分挖掘，通過改造再利用，切實改善了小區(qū)環(huán)境，完善了設施，提升了居民的幸福感。

值得挖掘的資源不僅包括空間上的，還包括一些有待補缺的服務短板。比如建立更高效的快遞服務體系、提供更優(yōu)質(zhì)的物業(yè)服務等，只有把更多板塊納入商業(yè)運行機制，深度參與和打造相關產(chǎn)業(yè)閉環(huán)，才能探索更好的商業(yè)模式。

中國建設報：城市更新與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是一個動態(tài)過程，你對建立城市更新與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造長效機制有哪些建議？

范嗣斌：城市一直都在發(fā)展變化，更新不會停止。住宅建筑年齡不斷增長，城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的需求一直會存在。城市更新與城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造將是一個長期、持續(xù)動態(tài)的過程，要適應這種形勢，就要形成一套長效機制，將機構設立、政策法規(guī)、標準規(guī)范等逐漸固定化、長效化。

我國東南沿海地區(qū)在城市更新方面步伐較快，從他們的探索實踐中可以發(fā)現(xiàn)，長效機制建立涉及到相關機構的設立、法律法規(guī)的制定、標準規(guī)范的修改、政策機制的支持、基層治理的提升等方方面面。一整套體系建立完善后，做起事情來才能更加順暢。

而對于城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造來說，當前非常重要的一點是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。由于城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造牽涉部門較多，各地在具體操作時可能遇到各種難題。

例如電力、通信等方面由專營公司負責，管轄權不屬于地方。在城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造過程中，就容易出現(xiàn)協(xié)調(diào)推進難、重復施工擾民等問題，需要有效暢通的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制。北京市就推出了“街道吹哨、部門報到”機制。

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造長效機制的建立，還牽涉到基層社區(qū)治理問題，需要推動構建“縱向到底、橫向到邊、共建共治共享”的社區(qū)治理體系。只有建立長期運營維護思維，在建設改造的同時重維護、重運營，才能將城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造長期持續(xù)推動下去。