發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房是未來中國保障性住房體系的重要部分。這意味著人口凈流入的城市住房產(chǎn)權(quán)制度將發(fā)生較大變化。

日前，國家發(fā)展改革委等21部門聯(lián)合印發(fā)《“十四五”公共服務(wù)規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），《規(guī)劃》提出“人口凈流入的大城市要大力發(fā)展保障性租賃住房”�！兑�(guī)劃》的出臺，則是建立與健全中國城市保障性住房體系一個(gè)重大的嘗試。

從現(xiàn)代房地產(chǎn)市場出現(xiàn)開始，各國政府都會(huì)出臺保障性住房政策，以保證中低收入民眾的基本居住需求。比如美國、英國、德國等皆是如此。而保障性住房政策比較極端的是中國香港和新加坡。新加坡的保障性祖屋占整個(gè)居民住房比重達(dá)86%以上，中國香港保障性住房的公屋則占居民住房比重超過50%。前20多年，中國內(nèi)地的房地產(chǎn)市場發(fā)展在仿效中國香港的房地產(chǎn)發(fā)展模式時(shí)，開始只是強(qiáng)調(diào)土地交易及商品房交易的市場化，在保障性住房方面直到2009年才開始啟動(dòng)。而中國香港的保障性住房體系花近70年的時(shí)間還是困難重重，所以，近10年中國內(nèi)地保障性住房要想大步向前是不易的事情。

從《規(guī)劃》的宗旨來看，目的是改善人口凈流入城市居民的基本居住條件�！兑�(guī)劃》明確規(guī)定，人口凈流入的大城市要大力發(fā)展保障性租賃住房，主要解決符合條件的新市民、青年人等群體的住房困難問題，以建筑面積不超過70平方米的小戶型為主，租金低于同地段同品質(zhì)市場租賃住房租金。也就是說，這些保障性住房發(fā)展主要方面是以保障性租賃住房為主體，并給出租賃性住房面積及租金價(jià)格限制。這與中國香港的保障性住房公屋和新加坡的保障性住房祖屋有比較大的差別，中國香港和新加坡的保障性住房更強(qiáng)調(diào)的是持有而不是租賃。

不過，有許多問題需要探討。首先，保障性租賃住房誰來建造，是政府還是企業(yè)或由其他方式。如果是由政府來建造，那么政府有多少財(cái)政來源來保證，占政府年財(cái)政預(yù)算比重有多大，如果比重過高，政府有沒有能力和意愿來建造更多的保障性租賃住房。其次是用集體土地來建造保障性租賃住房。這看上去是一項(xiàng)重大土地市場的制度改革，但是集體土地基本上持有在村民手上（或新社區(qū)居民手上），而這些大量人口流入的城市的房價(jià)都比較高，如果村民用大量集體土地建造保障性租賃住房，沒有較高的財(cái)政補(bǔ)貼，而保障性租賃住房租金又限定在較低的水平上，那么村民根本就沒有多少意愿去建造保障性租賃住房，而是寧可讓這些土地交由政府在市場上拍賣。再次，《規(guī)劃》規(guī)定保障性租賃住房的“租金低于同地段同品質(zhì)市場租賃住房租金”。其實(shí)，租金價(jià)格管制是一個(gè)十分模糊的概念。不僅在于市場住房租金的動(dòng)態(tài)性，還在于當(dāng)前人口凈流入城市的房價(jià)租金比看上去很低，住房租賃的投資收益率低，從而導(dǎo)致村民投資建造保障性租賃住房意愿降低，但更為關(guān)鍵的問題在于這些城市房價(jià)過高。在這種情況下，這種“低于同地段同品質(zhì)市場租賃住房租金”對于低收入居民來說，仍然是處于較高的水準(zhǔn)上，使其保障性租賃住房的效應(yīng)會(huì)減弱。如果再加上在租賃住房租金年漲幅也在管制的情況下，這些問題可能會(huì)更加突出。

所以，德國的保障性租賃住房政策體系有許多方面是值得借鑒的。一是德國保障性租賃住房基本上是由企業(yè)建造，政府只是在財(cái)政、土地及稅收優(yōu)惠上給予支持。二是德國建立了一個(gè)普惠全民保障性租賃住房補(bǔ)貼法律制度。在德國，無論是誰，無論是不是德國公民，只要在德國租賃住房，就可獲得德國政府相應(yīng)補(bǔ)貼，并設(shè)有專業(yè)的機(jī)構(gòu)和組織來保護(hù)住房租賃者各方面的利益。所以，德國居民租賃住房的比重達(dá)60%。三是德國的保障性租賃住房體系是建立在住房為消費(fèi)品而不是投資品的基礎(chǔ)上。所以，中國內(nèi)地的保障性租賃住房體系建立還有很長的路要走。

《規(guī)劃》確定，人口凈流入的大城市因地制宜發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房，以中小戶型為主，供應(yīng)范圍以面向戶籍人口為主，逐步擴(kuò)大到常住人口。也就是說，發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房是未來中國保障性住房體系的重要部分。這意味著人口凈流入的城市住房產(chǎn)權(quán)制度將發(fā)生較大變化。這將會(huì)對這些房價(jià)頂在天花板上城市的房價(jià)會(huì)起到重要的遏制作用，也使中國房地產(chǎn)市場逐漸轉(zhuǎn)向“只住不炒”。這20多年來，國內(nèi)絕大多數(shù)一線二線城市的房價(jià)快速飆升，房價(jià)只漲不跌，與住房消費(fèi)的供求沒有多少關(guān)系，完全是利用銀行金融杠桿過度炒作的結(jié)果。比如，北京天通苑的經(jīng)濟(jì)適用房之所以能夠由2001年的每平方米2650元漲到現(xiàn)在每平方米近5萬元，完全就在于這些住房可能以一般商品房在市場炒作交易。如果住房是共有產(chǎn)權(quán)持有，不是一般商品住房，那么這些住房就無法成為投資品，其價(jià)格就無法用投資來炒作。

現(xiàn)在問題是，保障性共有產(chǎn)權(quán)住房所占比重會(huì)有多高。如果就指定供應(yīng)范圍以面向戶籍人口為主的情況下，其需求量不會(huì)太大。因?yàn)椋�就大城市原住民來說，多數(shù)居民基本的居住條件都不是問題，特別是在計(jì)劃生育期間，多數(shù)家庭都是三口之家。如果家庭先由政府分配一套住房，自己再購買一套，一個(gè)家庭有兩套住房是十分普遍的事情，所以城市的原住民應(yīng)該不是發(fā)展保障性共有產(chǎn)權(quán)住房的主要對象，可能更多是針對常住人口。常住人口人群對保障性共有產(chǎn)權(quán)住房的需求肯定會(huì)很大，但是同樣存在建造這類保障性共有產(chǎn)權(quán)住房的意愿與財(cái)力問題。如果既要讓現(xiàn)有的住房價(jià)格仍然頂在天花板，又想依賴房地產(chǎn)擴(kuò)張來保證經(jīng)濟(jì)增長，這可能是政府增加保障性共有產(chǎn)權(quán)住房建造的動(dòng)力。就此而言，不應(yīng)低估一線等人口凈流入城市共有產(chǎn)權(quán)住房發(fā)展。不過，保障性共有產(chǎn)權(quán)住房制度設(shè)計(jì)一定要限定，只可用于居住消費(fèi)不可用于投資的原則。

《規(guī)劃》還規(guī)定全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，重點(diǎn)改造完善小區(qū)配套和市政基礎(chǔ)設(shè)施，擴(kuò)大住房公積金制度覆蓋范圍，做好城鎮(zhèn)住房和收入困難家庭公租房保障，實(shí)行實(shí)物保障和貨幣補(bǔ)貼并舉，合理確定實(shí)物公租房保有量，對城鎮(zhèn)戶籍低保、低收入住房困難家庭依申請應(yīng)保盡保。即針對城市中保障性住房的特殊事件及特殊群體有具體規(guī)定。這些都有利于城市弱勢群體的居住條件得以改善。

總之，中國保障性住房體系建立，重點(diǎn)是在人口凈流入城市建立更為廣泛的保障性租賃住房體系，這是問題的核心。而該體系建立的基點(diǎn)是讓整個(gè)中國房地產(chǎn)市場回到“只住不炒”的市場定位上來，沒有這個(gè)基點(diǎn)，估計(jì)很難建立一個(gè)惠及廣泛的城市居民保障性住房體系。