為什么政府的城市規(guī)劃總是失��？

現(xiàn)代城市規(guī)劃起源于空想社會主義。烏托邦基本就是一部城市規(guī)劃書，除了規(guī)劃生活和社會制度，也規(guī)劃建筑。莫爾把食堂、學校、醫(yī)院安排得井井有條，甚至街道寬度都規(guī)定好——60米寬的主干道，放在今天都不算窄。傅立葉不僅空想，而且實踐，他花半輩子著書立說籌了一筆錢，要建理想中的城市法郎吉，剛起個頭就破產(chǎn)了。另一外空想社會主義者歐文也做了相同的嘗試……

歐文設想的“新和諧公社”藍圖

城市規(guī)劃是一項統(tǒng)治者視角的工作，一般人不會去想，也無力為之。誰有財力像擺積木一般地規(guī)劃城市呢?歐文算是當時富豪，也只能建一個“新和諧公社”，占地兩萬畝，成員數(shù)千人，一個大型社區(qū)。現(xiàn)代城市生長的動力是市場經(jīng)濟，新舊建筑更迭由產(chǎn)權者推進，區(qū)域功能轉化由商業(yè)集團主導。這里面充滿了博弈，因此城市發(fā)展就顯現(xiàn)出參差不齊的狀態(tài)。在私有產(chǎn)權林立的城市，越有雄心的規(guī)劃師越無用武之地。

城市規(guī)劃在當今時代卻是顯學，只能依托于政府，里面伴隨顯著或難以察覺的權利限制。比如中國的城市土地歸政府所有，想使用土地，必須經(jīng)過政府審批。政府出讓土地會詳盡規(guī)定用途，開發(fā)商絲毫不能逾矩，甚至房屋樣式，樓層高度都受嚴格限制。如果不依藍圖建設，建得再好都是違章。這里面的不自由顯而易見。

西方城市規(guī)劃不乏這樣的例子，最著名的當數(shù)巴黎�，F(xiàn)代巴黎城市格局的奠基人是19世紀的奧斯曼男爵，一個著名的規(guī)劃師，同時也是拆遷狂魔。他當市長的17年內(nèi)，巴黎43%房屋被強拆。那時還沒有電燈，市長大人命令點汽燈晝夜施工。第二帝國為打造新巴黎花了25億法郎，相當于全國一年財政支出。這些錢還不夠，奧斯曼還把大量窮人趕走，將土地賣給開發(fā)商，一邊籌錢，一邊開發(fā)。新巴黎規(guī)劃到哪里，就拆遷到哪里，一條林蔭道能筆直修20英里�，F(xiàn)在巴黎號稱世界上最漂亮的城市，背后卻是血淋淋的規(guī)劃史。

政府規(guī)劃城市有很多價值導向，有些理由看上去還不錯。比如創(chuàng)造發(fā)展空間，提升土地利用效率，合理配套，適宜生活，交通便利，環(huán)境優(yōu)美，等等。這些規(guī)劃有不同流派，比如有個田園城市派，主張鄉(xiāng)村包圍城市，控制大城市膨脹。有個詞叫雅典憲章，說是工作和生活區(qū)最好用綠化帶隔離開，交通最好是非常寬的大馬路，減少交叉口，確保汽車通行。這種城市樣式中國人最熟悉了。作為這種思想的反動，規(guī)劃界提出了一個馬丘比丘憲章，提倡人和建筑融合，反對過分地功能割裂。聽起來又似乎靠譜不少。

表面看各有千秋，其實都是不同程度的計劃主義。田園城市和雅典憲章這些就不用說，即便最主張多元，最尊重城市生態(tài)的思想，一旦落實就不可避免依托行政權力。美國城市規(guī)劃學家簡•雅各布斯寫了一本書叫《美國大城市的死與生》，因為宜居多元人本的城市思想而備受推崇。比如街區(qū)制，小孩子不用跑到遠僻公園，在林蔭道下就能安全玩耍，多美好;還有小街段，每隔不遠就有一個拐角;再比如保留老建筑，讓舊建筑小商業(yè)能存活下來，確保城市多元性。

這些想一想都心曠神怡。問題的關鍵是誰去實現(xiàn)呢?居民和開發(fā)商這么愚蠢?且不說林蔭人行道是否真的安全，舊建筑真有那么大保存價值(其實，簡•雅各布斯在這些“理想城市”里做了詩情畫意的想象)，不同國家的經(jīng)濟水平，民眾生活習慣，風俗治安，都會有很大不同吧。現(xiàn)在很多人推崇雅各布斯，她的城市思想先進，中國人又有幾人像她想的那樣信任街坊鄰居，把孩子放在家門前玩耍呢?

簡•雅各布斯規(guī)劃城市時帶有理想主義的沖動，難免提出一些違反經(jīng)濟學的建議。她覺得城市應該融合，貧民區(qū)是割裂的存在，很多貧民區(qū)由于條件糟糕而被信貸拉入黑名單，住宅無法新建修繕，人員逐漸流失，于是陷入永久的黑暗。簡•雅各布斯提議設立“住宅資助局”(ODS)，給房屋建設者提供擔保和資助，確保他們能夠盈利，這些出租的房子也需要審核租客的資質。盡管雅各布斯小心翼翼，并且顧及到可能的腐敗，她還是認為這樣的資助是有必要的，有助于恢復貧民區(qū)的生機。這和弊端叢生的廉租房有什么區(qū)別呢?

當然，我不是說雅各布斯的城市規(guī)劃大而無當，是計劃主義者的妄想。平心而論，她可能是這領域最保守，最尊重城市生態(tài)和居民利益的規(guī)劃者。若是作為房產(chǎn)商的規(guī)劃師，她設計的住宅區(qū)或許非常宜居。但是在規(guī)劃城市時，不管多么巨細無遺，明察秋毫，關注的始終是單一目標。這和城市自發(fā)生長有本質的區(qū)別。

沒有政府規(guī)劃，人們照樣追求美好生活。當私有產(chǎn)權得到保護，人們通過自愿行動追求不同目標。價格和產(chǎn)權會發(fā)揮作用，引導自然聚集。工業(yè)會在郊區(qū)合理聚攏，那樣降低成本，利于合作。金融區(qū)會考慮交通便利，商業(yè)繁榮。老建筑是否值得保留，新小區(qū)實行街區(qū)制還是社區(qū)制，房產(chǎn)商自會根據(jù)市場需求調(diào)節(jié)。一個產(chǎn)權受高度保護，自發(fā)秩序受到尊重的城市，必是參差錯落，多元并存的生態(tài)。

當然，現(xiàn)代城市人群密集，利益沖突普遍，為了修建道路和大型公共設施，政府干預難以避免。這并不意味著尊重私有產(chǎn)權的原則可以被拋棄。尊重私有產(chǎn)權，意味著城市發(fā)展是分散目標，人們訴求各不相同，唯有自愿才能達成普遍的利益和諧。

舉最近街區(qū)制和小區(qū)制的例子，很多人站在城市規(guī)劃的高度說：街區(qū)制有諸多優(yōu)點，小區(qū)制如何落后。問題是，這是從治理者的視角看問題。街區(qū)制再好，也要看業(yè)主是否愿意;小區(qū)制再落后，就沒有值得追求的價值嗎?至少從目前看，小區(qū)居民高度重視安全。他們認為，封閉社區(qū)寧靜安逸，適宜生活，治安有保障，社區(qū)保安比巡街警察更值得信任。這種說法絕非泛泛之言�？纯船F(xiàn)在社區(qū)內(nèi)的防盜窗、防盜網(wǎng)，就知道居民對治安的焦慮程度。在西方國家，有錢人也更愿意住在小區(qū)內(nèi)。指責小區(qū)制封閉落后、是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，這是站不住腳的。這里面的道理，可以參考閱讀鄧新華老師最新的萬川之月專欄文章。

如果在一片白地上搞城市規(guī)劃，像中國新區(qū)開發(fā)和國外的新首都建設，大可以套用最新進的城市理念，設計最好的街區(qū)。中國城市新建設用地開發(fā)，大可以設計成街區(qū)制，這確實是建筑師和規(guī)劃師的功課，我無處置喙。

不過，本著對計劃主義的不信任，我更希望規(guī)劃下放。大型開發(fā)商獲得大片土地，根據(jù)市場需求，自由地開發(fā)土地。街區(qū)制固然是好，小區(qū)制也有其市場，開發(fā)商自有其判斷。不必擔心開發(fā)商拿到土地后，圈住大片土地，蓋上密密麻麻的房子，忽略公共設施建設——事實上開發(fā)商更在乎物業(yè)價值。我曾到全國一些城市新區(qū)看過，發(fā)現(xiàn)開發(fā)商擁有的土地越大，規(guī)劃越從容，生活小區(qū)也更舒適。