仇保興

城鎮(zhèn)化是一個龐大復(fù)雜，涉及面廣，因素眾多的系統(tǒng)性問題。對復(fù)雜問題，社會科學(xué)提出來兩類分析辦法：一是化復(fù)雜為簡單。找到最關(guān)鍵的問題，用底線思維來尋求答案。二是進(jìn)行多維度進(jìn)行剖析，防止遺漏最主要的問題和對策。另外，還有最新發(fā)展的利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行分析的方法。本文綜合前兩類方法將健康城鎮(zhèn)化劃分為五個底線，即大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、城市和農(nóng)村互補(bǔ)協(xié)調(diào)發(fā)展、緊湊式的城鎮(zhèn)空間密度、防止空城的出現(xiàn)、文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)的保護(hù)。

實踐健康城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵在于發(fā)揮城市規(guī)劃的軌道作用。那么城市規(guī)劃或者說城鄉(xiāng)規(guī)劃是什么意思呢?大不列顛的百科全書中，“規(guī)劃”的英文為planning，即“規(guī)劃”是要前瞻性地看到潛在的問題，然后提出有效的政策措施來解決。

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部原副部長仇保興表示，實踐健康城鎮(zhèn)化，必須要抓住紅線與關(guān)鍵的底線。紅線即為18億畝耕地，而何為底線則需要深入的分析。

健康城鎮(zhèn)化的“底線”由具有兩類特征的決策所決定：其一，剛性錯誤。如果在城鎮(zhèn)化過程中犯決策錯誤，此類剛性錯誤所造成的結(jié)果后人難以糾正。如美國的城市蔓延、選擇錯誤的交通工具、環(huán)境污染等。其二，惡性循環(huán)。即此類決策將嚴(yán)重妨礙可持續(xù)發(fā)展，或者帶來社會、經(jīng)濟(jì)甚至政局的動蕩。也就是說，一個小的錯誤可能會導(dǎo)致更大的錯誤，并且相互影響，形成一連串的錯誤，甚至是導(dǎo)致社會危機(jī)。只要不犯符合這兩類特征的“底線錯誤”，城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展就基本可以保證，即在不觸碰紅線和底線基礎(chǔ)上來實現(xiàn)健康城鎮(zhèn)化。

底線一：大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展

將大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展作為健康城鎮(zhèn)化的底線，一是由于超大規(guī)模城市具有海綿性質(zhì)，即自動吸收人口，自動地聚集資源，從而會引發(fā)規(guī)模膨脹的惡性循環(huán);二是由于其惡性循環(huán)的結(jié)果是剛性的。

1.超大城市引發(fā)規(guī)模膨脹

超大城市自動吸收人口，引發(fā)規(guī)模膨脹的惡性循環(huán)。根據(jù)調(diào)查目前8600萬出省的人員大部分在特大城市工作。其中，人口流入量排名前十的城市共有4351萬外來人口，占全部出省人員的50%。特大城市集中吸納了跨省的流動人口，、、深圳、東莞分別是外來流入人口最多的前四位城市，一共有2715萬人在上述城市工作。目前來看，該趨勢仍然在加劇，并沒有減緩的跡象。

2.國外規(guī)劃經(jīng)驗

為了應(yīng)對大城市的過度膨脹，城市規(guī)劃學(xué)領(lǐng)域著名的芬蘭規(guī)劃學(xué)家沙里寧(Eliel Saarinen)在二次世界大戰(zhàn)期間提出來有機(jī)疏散的理論。有機(jī)疏散理論指出隨著大城市人口資源越來越富集，會造成嚴(yán)重的城市病，必須要進(jìn)行人口的合理的疏散。

有機(jī)疏散理論在法國、英國得到了實施。英國、法國根據(jù)有機(jī)疏散理論共建設(shè)了三代新城。第一代新城人口規(guī)模2-5萬人，城區(qū)里少有就業(yè)崗位，由于大量人口外出新城就業(yè)，造成巨大的鐘擺式城市交通。新城淪為居民夜晚睡覺休息的區(qū)域，成為了睡城，最終實踐以失敗告終。但是我國許多大城市還在以睡城模式建設(shè)新城，這就沒有總

結(jié)汲取歷史經(jīng)驗教訓(xùn)。

二戰(zhàn)結(jié)束后，英國第二代新城開始建設(shè)成型。新城人口規(guī)模15-20萬人，就業(yè)崗位50%當(dāng)?shù)亟鉀Q，至少減少了50%的城際交通。5年后，第三代新城涌現(xiàn)，第三代新城的人口規(guī)模比第二代更大，為20-30萬人。就業(yè)崗位基本上能夠在新城內(nèi)創(chuàng)造，實現(xiàn)職住平衡，既保證了新城的經(jīng)濟(jì)活力，又削減了對老城市的交通壓力。

這個由丘吉爾提出的新城計劃后來風(fēng)靡整個全世界，形成了新城建設(shè)浪潮。

3.堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展是我國城鎮(zhèn)化的基本方針

我國長期堅持的城鎮(zhèn)化基本方針是堅持大中小城市和小城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。該城鎮(zhèn)化方針最早從先進(jìn)國家經(jīng)驗中間得到實踐。

首先，中小城市具有大城市不可替代的功能。因為它能就地利用資源，就地服務(wù)周邊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其次，依照國際經(jīng)驗，凡是中小城市發(fā)育良好的國家，其社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性和可持續(xù)性都更佳。另外，從城市群的生態(tài)金字塔來看，超大城市、特大城市、大城市、中等城市、小城市成比例的正態(tài)分布，中小城市占比重最大。

我國作為農(nóng)業(yè)大國，小城鎮(zhèn)是唯一的、不可替代的為周邊“三農(nóng)”服務(wù)的總基地。因為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化必須要建立在社會化服務(wù)的基礎(chǔ)上，社會化服務(wù)基地必須在小城鎮(zhèn)。中小城市更是人口流向大城市的攔水壩。根據(jù)多年的數(shù)據(jù)分析，我國中小城市為大城市截流了50%以上的人口。如果沒有中小城市，我國就像拉美國家那樣，70%、80%人集中在一、兩個大城市里面，這就造成了剛性的錯誤，同時也進(jìn)入了中等收入的陷阱。

中等收入陷阱的另一個角度的經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋是城市提供給所有居民的資源是有成本的。這個成本不是憑空產(chǎn)生的，是需要從居民創(chuàng)造的財富中分割一部分變成城市基礎(chǔ)設(shè)施。但是這些國家大量的人口如80%的人口集中在一、兩個大城市里面，造成了大城市里面50%、甚至是70%的人在貧民窟里。由于這些人沒有工作，無法創(chuàng)造財富，從而沒有為城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供貢獻(xiàn)，但是他們又要分享城市基礎(chǔ)設(shè)施，這就造成了“財務(wù)陷阱”。

近20年來，人居環(huán)境的相對退化造成我國小城鎮(zhèn)人口占城鎮(zhèn)總?cè)丝诒戎販p少了10%，數(shù)量極其巨大，這是一個危險的數(shù)據(jù)。其產(chǎn)生原因如下：一是政府的注意力和公共財力沒有投向小城鎮(zhèn)，幾乎所有的支農(nóng)補(bǔ)貼和扶植政策都是繞過小城鎮(zhèn)直奔農(nóng)村;二是小城鎮(zhèn)本身環(huán)境污染、人居環(huán)境退化、產(chǎn)業(yè)活力不足、公共服務(wù)質(zhì)量下降。原因是缺乏土地出讓金和城市維護(hù)費;三是稅收體系不能支撐公共項目投資;四是缺乏人才。三是城鄉(xiāng)之間基礎(chǔ)設(shè)施投入和公共服務(wù)差距擴(kuò)大。2010年城市和村莊的人均基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)資金投入比達(dá)25:1�，F(xiàn)狀城鄉(xiāng)醫(yī)療設(shè)施差距明顯，各級城市醫(yī)療服務(wù)差距持續(xù)擴(kuò)大。2011年，全國各級城市市轄區(qū)千人醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)平均床位數(shù)為6.24張(近5年增長1.34張)，縣和縣級市僅2.80張(近5年增長0.80張)。

從拉美、非洲國家這些城鎮(zhèn)化的教訓(xùn)來看，由于這些國家采取了錯誤的城鎮(zhèn)化策略，大量的人口涌入一、兩個大城市，造成城市的首位度非常高，貧民窟病非常嚴(yán)重。一個國家50%以上的人口住在貧民窟里面，導(dǎo)致了兩個問題：一是城市投資環(huán)境急劇惡化;二是農(nóng)村的勞動力過快地轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)村農(nóng)產(chǎn)品欠收。

另外，沿海內(nèi)地發(fā)展差距逐步擴(kuò)大，未來的城市群效益非常低。由于城市群僅有幾個大城市，并沒有中小城市，所以其經(jīng)濟(jì)區(qū)位沒有梯度分配。

4.小城鎮(zhèn)重點建設(shè)方向

小城鎮(zhèn)怎么發(fā)展呢?其重點建設(shè)方向有如下要點：

第一，要有一套城鎮(zhèn)規(guī)劃的管理機(jī)構(gòu)。

第二，要有一套必要的基礎(chǔ)設(shè)施。比如供水、污水、垃圾處理。

第三，要有一套地方化的綠色建筑、建設(shè)和規(guī)劃管理的體系，就地取材、節(jié)能減排、發(fā)展綠色建筑。

第四，要按照城鎮(zhèn)常住人口的規(guī)模，統(tǒng)籌配置學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院、文化和體育等公共服務(wù)設(shè)施。

底線二：城市和農(nóng)村互補(bǔ)協(xié)調(diào)發(fā)展

健康的城鎮(zhèn)化不能沒有農(nóng)村，三農(nóng)問題與健康城鎮(zhèn)化密不可分。正確的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路必然是健康城鎮(zhèn)化和生態(tài)安全的底板。城鎮(zhèn)化率超過50%以后，傳統(tǒng)農(nóng)村的鄉(xiāng)土文化、一村一品、農(nóng)業(yè)景觀、田園風(fēng)光會變成稀缺資源。由于大多數(shù)城市居民長期居住在擁擠忙碌的城市，農(nóng)村原來的田園景觀就變成稀缺的資源，會形成鄉(xiāng)村旅游潮。發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗表明，鄉(xiāng)村旅游潮占整個旅游蛋糕的三分之一到二分之一。所以把農(nóng)村資源利用好，走正確的城鄉(xiāng)互補(bǔ)協(xié)調(diào)發(fā)展的道路，就可以帶動中國農(nóng)村發(fā)展，走向一條綠色、可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路。

底線三：緊湊的城市空間密度

1.城市空間模式類別

緊湊城市是生態(tài)文明之基。世界上基本有兩種程度的空間模式，一種是緊湊模式，如歐盟、日本、中國。緊湊的城市都有一個共同的特點，即公共交通有效利用。一般來說，每平方公里人口密度達(dá)到兩千人公共交通才能發(fā)揮效用;每平方公里一萬人至兩萬人公共交通達(dá)到高效利用。而且，公交與緊湊模式是相互協(xié)同的。

第二種是蔓延模式。蔓延模式的典型是美國車輪上的城鎮(zhèn)化道路，造成基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施的建設(shè)費用成倍提高，最終將導(dǎo)致城市破產(chǎn)。另外城市的蔓延發(fā)展也導(dǎo)致美國汽油人均消耗極高。

美國、歐盟在文化上同種同源，人均GDP相差無幾，但城市化的形態(tài)并不一樣。因為歐盟是城鎮(zhèn)化時期在先、汽車進(jìn)入家庭在后，城市基本保持了緊湊的空間格局。而在美國，是城鎮(zhèn)化和機(jī)動化同步發(fā)生，即 “車輪上的城市化”，如火如荼的高速公路投資和郊區(qū)購房優(yōu)惠信貸計劃愈發(fā)加劇了城市的蔓延。

我國由于人多地少、資源短

缺，耕地與城市的發(fā)展矛盾極大，耕地與城市發(fā)展拓展用地高度重合，城鎮(zhèn)化發(fā)展和機(jī)動化同步，必須堅持集約節(jié)約的緊湊式城鎮(zhèn)空間布局模式。

2.緊湊式城鎮(zhèn)空間布局實現(xiàn)途徑

如何實現(xiàn)集約節(jié)約的緊湊式城鎮(zhèn)空間布局呢?

第一，嚴(yán)格控制單一的功能區(qū)。比如太湖新城，中新生態(tài)城，其混合用地的布局將有效降低城市蔓延的程度。

強(qiáng)調(diào)通過緊湊的空間布局，合理規(guī)劃產(chǎn)業(yè)、居住、服務(wù)和生態(tài)等城市功能，提高土地利用效益。一方面構(gòu)建“產(chǎn)業(yè)組團(tuán)+生活組團(tuán)”融合發(fā)展的組團(tuán)空間結(jié)構(gòu)，避免大規(guī)模、長距離通勤出行，降低碳排放水平;另一方面積極推行 TOD開發(fā)模式，結(jié)合軌道交通和社區(qū)建設(shè)，適度提高軌道站點周邊和公交便利社區(qū)的土地利用強(qiáng)度和功能混合，使城市運(yùn)行效率最大化。

第二，防止工礦建設(shè)用地粗放。目前礦建設(shè)用地粗放的問題十分突出，存在大量工礦用地未批先建的現(xiàn)象。此類問題應(yīng)及時予以調(diào)控。第三，糾正小產(chǎn)權(quán)房的問題。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)容易引發(fā)城市無序擴(kuò)張，打亂城市規(guī)劃的合理、科學(xué)的布局。而且小產(chǎn)權(quán)房質(zhì)量較差，缺乏相關(guān)的質(zhì)量監(jiān)督，資質(zhì)管理不到位，容易造成房屋安全問題。另外，小產(chǎn)權(quán)房項目也容易滋生腐敗問題。第四，防止私家車引導(dǎo)式的基礎(chǔ)設(shè)施過度建設(shè)。根據(jù)日本在上個世紀(jì)六十年代所做的研究，運(yùn)輸同樣數(shù)量的貨物和人員，鐵路每噸公里的能耗118kcal，大貨車696kcal，中小卡車2298kcal。從用地比較看，單線鐵路(每公里)比二車道二級公路少占地0.15-0.56hm2;復(fù)線鐵路(每公里)比四車道高速公路少占地1.02-1.22hm2。單位客貨運(yùn)輸量用地，公路是鐵路的37-38倍。

日本的新干線快速發(fā)展與該國人多地少、征地成本高是直接相關(guān)的。我們應(yīng)該意識到這一點，盡早采取措施，避免私家車引導(dǎo)式的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

美國的交通部部長曾談到，當(dāng)年美國在建設(shè)高速公路時，對城市的公共交通建設(shè)缺乏資金支持，沒有重視鐵路的再投資與再改造，犯下了很大的錯誤。美國是世界上唯一高速公路不收費的國家，其小汽車使用率85%，而歐盟僅為58%。目前我國節(jié)假日高速公路免費，從能源角度來判斷，并不符合我國能源安全。

另外，城市內(nèi)部不應(yīng)過度修建高架橋、高速環(huán)路。過度地修建高架橋、高速環(huán)路，不利于公交的發(fā)展。應(yīng)加密路網(wǎng)，建設(shè)步行、自行車友好城市。以的呈貢新城為例，最初方案是美國人設(shè)計的，街區(qū)尺度較大，街區(qū)邊長為300米，完全是工業(yè)區(qū)的尺度。后來將街區(qū)邊長改為符合公交出行范圍的90米，城市尺度就更適合居住。

底線四：防止出現(xiàn)空城

1. 空城類型

一般而言，空城有兩種類型。第一類是因產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、資源枯竭而沒落的空城，如美國底特律、我國的玉門市。

第二類是人造的空城，這是我國特有的現(xiàn)象。近年來一些地方興起大量的造城運(yùn)動，如某城市。一座新城建造得美觀整潔，但居住區(qū)里卻人跡罕至，這種情況已在我國多地出現(xiàn)。

2. 空城形成的原因

造成空城現(xiàn)象的原因主要有以下三個：

第一，領(lǐng)導(dǎo)盲目的政績沖動、政績工程和形象工程。二戰(zhàn)時期的英國首相丘吉爾曾說過：“所有的政治家都有欲望在地球上留下自己的痕跡。”雖然留下的痕跡有的流芳百世，有的卻是遺臭萬年，卻都有這樣的沖動。由此，目前“奇葩”建筑的出現(xiàn)也就不足為怪。

第二，我國獨特的財政制度下，政府不能破產(chǎn)。西方很多城市可以宣布破產(chǎn)。例如一個有錢的企業(yè)家去美國買了一塊土地和一個農(nóng)場，并在土地上建設(shè)工廠，就此這個企業(yè)家就可以自己擔(dān)任市長甚至成立一個城市。那么，企業(yè)家的財政是靠物業(yè)稅收，即使破產(chǎn)，也僅關(guān)系到個人，然而，我國城市的破產(chǎn)將會產(chǎn)生連鎖效應(yīng)，就像底特律破產(chǎn)后一雙鞋可以買一套房，我國一旦出現(xiàn)類似問題，后果不堪設(shè)想。

第三，50%甚至60%城鎮(zhèn)化率以后城市發(fā)展模式的路徑依賴。目前，較發(fā)達(dá)的省份已進(jìn)入城市化末期，大范圍的綜合性開發(fā)已經(jīng)不符合城市的發(fā)展。再者，對于城鎮(zhèn)化率的判斷，存在與實際情況不相符的預(yù)期。

由此，應(yīng)規(guī)范各級城市盲目建新城、新區(qū)的行為，杜絕各類“空城”、“鬼城”、“債城”;新區(qū)建設(shè)應(yīng)依托老城，加強(qiáng)產(chǎn)城融合，防止新區(qū)功能和產(chǎn)業(yè)過于單一，嚴(yán)控遠(yuǎn)距離、飛地型的新城開發(fā);清理整頓各類開發(fā)區(qū)、工業(yè)園區(qū)和低效使用的工業(yè)用地，建立工業(yè)用地集約利用指標(biāo)體系，制止以工業(yè)發(fā)展名義大規(guī)模圈地占地。

底線五：保護(hù)文化遺產(chǎn)和自然遺產(chǎn)

中國城市非常講究與山水的關(guān)系，然而完整的山水城市已幾乎不存在，能夠保留山水格局與城市關(guān)系原樣的也已為數(shù)不多。桂林的山水與城市關(guān)系的基本格局目前基本保留完整，因此城市規(guī)劃和城市建設(shè)的專業(yè)人才應(yīng)該能深刻體會到明代文學(xué)家李漁“山水者才情也”這句話的意境。同樣的道理，要把城市建得美，首先心中要有美的城市，否則是建不出美麗城市來的。那么“美”需要關(guān)注兩個關(guān)系：

第一，人造城市與周邊自然的關(guān)系，應(yīng)該是融合互補(bǔ)而不是沖突。

第二，現(xiàn)代城市與傳統(tǒng)文化應(yīng)該是尊重、保護(hù)、傳承，而不是推倒重來，取而代之。

此外，黃山市城市特色化改造過程中一直堅持所有的徽派建筑無條件地保留;所有新蓋建筑必須是徽派或帶有徽派元素的;所有與徽派建筑不相符的逐漸改造成徽派建筑。如今，黃山已成為一個非常有特色的城市，也因此吸引了大批量的游客，拉動了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

所以只有尊重自己、尊重傳統(tǒng)、尊重山水，才能真正形成一個城市的特色。