在寸土寸金的大城市里，文保建筑不能再減少，而城市更新(俗稱舊城改造)的命題越來越重要。更多城市從以空間擴(kuò)張為主的“增量規(guī)劃”進(jìn)入以建成區(qū)優(yōu)化調(diào)整為主的“存量規(guī)劃”。作為亞洲比較成熟的都市，臺北在這方面有很多寶貴經(jīng)驗(yàn)。即使海峽兩岸的具體環(huán)境有差異，相關(guān)機(jī)制設(shè)計(jì)的思路，也足以為我們帶來啟示。
臺北的城市規(guī)劃師魏孝宇先生在臺北等地有著多年建筑設(shè)計(jì)、都市更新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，目前是一家規(guī)劃公司的總經(jīng)理。他分享了自己的切身觀察與體會。從中，我們不僅能看出城市風(fēng)貌是如何保存下來的，還可以得到關(guān)于社會管理創(chuàng)新的一些啟示。
容積移轉(zhuǎn)的機(jī)制
Q：臺北進(jìn)行歷史街區(qū)保護(hù)，采取了怎樣的措施?
魏孝宇：在文化建筑保護(hù)方面，臺灣地區(qū)有清楚的法規(guī)，會在特定街區(qū)劃設(shè)歷史街區(qū)特定專用區(qū)。這里主要牽涉兩個(gè)議題。一是歷史街區(qū)保護(hù)，要怎樣保護(hù)，之后又該如何利用;二是歷史街區(qū)建筑物的所有者權(quán)益如何保障。
以迪化街為例。在臺北發(fā)展歷史上，迪化街是很重要的一條街道。它是老臺北的商業(yè)大街，南北貨齊聚，也是臺灣目前幾個(gè)主要企業(yè)的發(fā)跡地。大概在1970年代末，有學(xué)者眼見在迪化街開始有地主改建房屋，建筑系也有學(xué)生將此議題作為畢業(yè)設(shè)計(jì)題目。該議題逐漸受到文化界關(guān)注。經(jīng)過大家廣泛關(guān)注奔走，臺北市政府在2000年左右制定了《大稻埕歷史風(fēng)貌特定專用區(qū)》法規(guī)。
既是老城，就面臨更新改建的議題。相關(guān)法規(guī)規(guī)定，大稻埕整個(gè)區(qū)域，分為歷史街區(qū)，以及其他特定專用區(qū)。屋主對歷史街區(qū)內(nèi)的歷史建筑物進(jìn)行修護(hù)，相關(guān)部門會對其以原基地可建筑容積“容積移轉(zhuǎn)”的方式進(jìn)行補(bǔ)助，以保障原所有權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。否則，無法加蓋樓面，對所有權(quán)人是不太公平的。
具體的“容積移轉(zhuǎn)”方式，是對應(yīng)容積率，將原來本應(yīng)屬于這片基地的樓地板面積，移轉(zhuǎn)到臺北市內(nèi)的其他建筑基地上。比如說，我在迪化街歷史街區(qū)擁有一棟舊建筑，所處的土地是100平方米，而法定容積率是400%，則扣除現(xiàn)在迪化街這棟舊建筑的容積部分，我可以將剩下的容積賣給開發(fā)商，在臺北市的其他房屋基地上建筑對應(yīng)的容積。在臺灣，每筆土地會有一個(gè)“公告現(xiàn)值”，容積移轉(zhuǎn)部分的確定，是通過公告現(xiàn)值之間的轉(zhuǎn)換完成。而該容積的價(jià)格則由市場機(jī)制決定。
在迪化街所在的大稻埕特定區(qū)中，有散布的歷史建筑，也適用歷史街區(qū)的容積移轉(zhuǎn)規(guī)定。歷史性建筑有各種法源加以指定，需要先由專家學(xué)者委員會來鑒定該建筑的古跡等級，或是否為歷史建筑。如果符合古跡等級條件，相關(guān)部門將會編列預(yù)算，進(jìn)行修護(hù)。主人對建筑有維護(hù)的義務(wù)，破壞則是違法的行為，會受罰。各級文化部門，有古跡維護(hù)的責(zé)任。
在鄉(xiāng)村，會有放棄維護(hù)舊屋的房主。但目前在臺北，因?yàn)樗袡?quán)人可以得到容積移轉(zhuǎn)的利益，情況已經(jīng)得到改善。這是因?yàn)�，地主想從舊歷史建筑基地上送出容積，就要提出這一舊建筑的維護(hù)計(jì)劃，獲得政府組成的委員會審查通過后，才能把容積送出。所以，獲得利益的所有權(quán)人，必須首先將該歷史建筑修護(hù)好。沒有完成該歷史建筑修護(hù)者，將被撤銷容積移轉(zhuǎn)許可。
這樣一來，通過容積移轉(zhuǎn)的措施，所有權(quán)人一方面條件獲得改善，其維護(hù)舊屋的內(nèi)在動力增強(qiáng)，另一方面，所有權(quán)人也受到了外在的硬性約束，也就是說，要獲得利益，必須保證修繕舊屋。另外，所有權(quán)人也可以將土地和建筑物捐贈給市政府，同時(shí)將原有容積移轉(zhuǎn)他處。
Q：歷史街區(qū)的再利用，商業(yè)化是否為最合適的路徑?
魏孝宇：以迪化街為例，除了原有南北雜貨與中藥材商號及布匹商號外，主要新移入的商業(yè)業(yè)態(tài)，以文創(chuàng)工作室為主。周邊還有文創(chuàng)商品的展售，以及很多特色咖啡店。假日里，這里有許多導(dǎo)覽活動，以及文創(chuàng)市集。這些產(chǎn)業(yè)之所以進(jìn)駐，主要因?yàn)榻ㄖ臻g的特性以及整個(gè)歷史街區(qū)的氛圍，也與媒體傳播有關(guān)。對這里有興趣的，無論游客還是創(chuàng)業(yè)者，都是對文化歷史感興趣的朋友。
就目前發(fā)展條件看，我認(rèn)為歷史街區(qū)的保存，不應(yīng)是死的建筑保護(hù)，而應(yīng)是一種持續(xù)的生活，讓人文在其間得到發(fā)展。歷史街區(qū)之所以有價(jià)值，主要是其間孕育了某一地區(qū)的發(fā)展，化為這個(gè)地區(qū)人們的共同記憶。這樣的空間記憶是一部分，最重要的，還是其間人文活動的延續(xù)或創(chuàng)造新生命。當(dāng)然，在歷史街區(qū)內(nèi)都會有幾棟大宅，本身在建筑藝術(shù)上就具備保存價(jià)值。
歷史街區(qū)是否商業(yè)化，端看該歷史街區(qū)在這個(gè)時(shí)空下宜發(fā)展為何種功能。不一定是商業(yè)化，也可多半維持原有的居住功能。當(dāng)然，因?yàn)橛^光旅游的帶動，出現(xiàn)商業(yè)化的使用，可能是自然發(fā)展的結(jié)果。但利用中的歷史街區(qū)保存，始終是我所認(rèn)為的比較好的方式。
對“代為拆除”的限制
Q：在城市更新方面，臺北是否發(fā)生過一些與大陸相似的矛盾?
魏孝宇：2012年，發(fā)生過一次“文林苑事件”，是臺北當(dāng)局在都市更新(編者注：即城市更新)中，強(qiáng)行拆除，結(jié)果引發(fā)沖突。
實(shí)際上，在臺北，都市更新主要由民間發(fā)起。和大陸多采取的動遷方式不同，臺北是就地安置。一般而言，開發(fā)商要在一個(gè)地區(qū)發(fā)起更新，首先要召開說明會，向所有住戶說明，自己發(fā)起的更新范圍是哪里，將來改建后預(yù)計(jì)將是多大、幾層樓的建筑物。最重要的是，開發(fā)商需給出更新條件，即所有住戶在改建后，會分配到多大的改建后房屋。也就是說，所有住戶都就地安置在改建后的房屋中。
從更新發(fā)起到實(shí)施，一共分為四個(gè)階段。從劃定更新單元，到更新概要計(jì)劃、更新事業(yè)計(jì)劃，再到最后的權(quán)利變換計(jì)劃。這樣劃分主要是因?yàn)�，整合所有住戶的意愿，一般需要很長時(shí)間，每個(gè)階段會設(shè)有不同的同意比例規(guī)定，有助于更新整合住戶同意。城市更新的法規(guī)中，有所謂“政府代為拆除”的規(guī)定。“文林苑事件”之所以發(fā)生，正因當(dāng)局依據(jù)此法規(guī)進(jìn)行拆除，遭到居民對抗。
目前這條法規(guī)仍存在，只是大法官認(rèn)為有“違憲”之虞。所以，當(dāng)前都市更新審議委員會在審查時(shí)，會要求在最后的“權(quán)利變換”階段達(dá)到100%同意，即，必須取得全部居民同意，開發(fā)商才能進(jìn)行更新，而不采取“政府代為拆除”的手段。因?yàn)椋_發(fā)商在改建過程中，會分到一大筆改建后的房屋。如果讓政府代為拆除，令更新案得以實(shí)施，會讓開發(fā)商獲得利益。以反對“代為拆除”者的立場看，這就讓“代為拆除”失去了維護(hù)公共利益的正當(dāng)性。不過，在都市更新條例中，并無“必須100%同意”的規(guī)定，這是審查中的內(nèi)部規(guī)定。
Q：這帶來了怎樣的影響?
魏孝宇：現(xiàn)在有了所謂“代理實(shí)施”的方式。也就是說，開發(fā)商是一個(gè)專業(yè)的投入者，帶著技術(shù)和資金，與所有權(quán)人合作。但開發(fā)商不參與分配更新后的房屋，僅收取服務(wù)費(fèi)用。這樣的方式，比較符合溢價(jià)歸公的正當(dāng)性原則。
早些年，土地取得較為容易。當(dāng)時(shí)臺北仍有一些空地，也有一些公有土地釋出，都市更新案數(shù)量還少。所以，當(dāng)時(shí)有關(guān)都市更新的辦法，并未被一般民眾注意到，也未被媒體報(bào)道。民眾只是知道房屋改建就是原有的法定容積，而不完全知道都市更新獎勵(lì)容積的申請，對開發(fā)商提出的改建條件，也多半比較滿意。
現(xiàn)在，私有土地多已開發(fā)，而公有土地因政策禁止出售，也無法取得。開發(fā)商要取得土地材料，唯有通過都市更新，整合已達(dá)改建年限的房屋。當(dāng)下在臺北，開發(fā)商獲得暴利的機(jī)會微乎其微。從購地開發(fā)轉(zhuǎn)向整合開發(fā)，要投入更多時(shí)間、專業(yè)、人力和資源。
因此，很多傳統(tǒng)的開發(fā)商都轉(zhuǎn)往臺灣地區(qū)中南部發(fā)展，也意外造成中南部地區(qū)的開發(fā)榮景。
這樣一來，大范圍更新的項(xiàng)目，變得很少。這也間接形成了城市的特色。當(dāng)然，其中也有協(xié)調(diào)整體風(fēng)貌、公共空間的措施。這些措施可分為兩部分。第一部分，是在辦理城市更新時(shí)，會有所謂獎勵(lì)容積。政府將都市設(shè)計(jì)準(zhǔn)則一類內(nèi)容，融入了申請獎勵(lì)的辦法中。比如，鼓勵(lì)沿著街面向后退縮，讓出人行道，讓出的人行道可以取得相應(yīng)的獎勵(lì)容積，再規(guī)定人行道應(yīng)如何設(shè)計(jì)，等等。第二部分，除了都市更新審議委員會會審查更新案，還另設(shè)有都市設(shè)計(jì)審議委員會，對建筑方案進(jìn)行審查。比如協(xié)調(diào)性部分，如顏色、材料等。這兩個(gè)委員會共有三四十位政府代表及專家委員。因二者聯(lián)動相關(guān)，所以兩個(gè)委員會是聯(lián)席審查。
更新的社會基礎(chǔ)
Q：怎樣看大陸的都市更新?
魏孝宇：其實(shí)，對都市更新，城市應(yīng)該依據(jù)各自情況，采取不同處理方式。在市區(qū)的棚戶區(qū)，或許可以進(jìn)行征地拆遷，但在鄉(xiāng)村，一些聚落恰是區(qū)域的特色，或是可發(fā)展為特色。
大陸的城市更新差異極大。與臺北相比，的更新難度差不多。土地價(jià)格十分昂貴，拆遷問題不好協(xié)調(diào)。當(dāng)下，城市更新需要確立一些機(jī)制，尤其是在市區(qū)。比如，能否以政府和民間合作的方式進(jìn)行，或者在舊城改造之中設(shè)計(jì)取得獎勵(lì)容積的機(jī)制。
舊建筑再利用、整建維護(hù)、改建更新等方法，在上海這樣具備豐富歷史、諸多發(fā)展軌跡的大城市，更應(yīng)被統(tǒng)合運(yùn)用。我們必須留存城市記憶，但在維護(hù)原住戶權(quán)益的前提之下，才能順利推動城市更新與都市再生。
以葉金涂古宅改建項(xiàng)目為例，該大樓原址上有一棟老商號，但也有些殘敗。當(dāng)初所有權(quán)人提出需要改建，但經(jīng)過市政府及專家學(xué)者要求，將該歷史建筑的立面以及臺灣或東南亞建筑特有的騎樓部分保存，新建筑的結(jié)構(gòu)與原舊建筑的結(jié)構(gòu)補(bǔ)強(qiáng)后連為一體。
也就是說，不只是采用全部打掉重建這樣的方式，都市才能在發(fā)展延續(xù)之下，獲得再生，而非再造一座新城。
Q：作為都市更新的參與者，您的感受和思考是什么?
魏孝宇：我們在臺北做了一些特殊項(xiàng)目。包括海砂屋(編者注：指使用不合格海砂所建造的建筑結(jié)構(gòu))因?yàn)?zāi)害受損的建筑物的更新、不同使用類別土地合并在一起的更新，還有代理實(shí)施的更新案，等等。要實(shí)施這些項(xiàng)目，往往要經(jīng)過很多法規(guī)釋疑、財(cái)務(wù)模式創(chuàng)新，甚至要與公部門進(jìn)行很繁瑣的協(xié)調(diào)。
我們的感受是，首先，實(shí)施者與民眾及政府間的信任關(guān)系非常重要，這是一切協(xié)商的基礎(chǔ);再者，必須有一個(gè)正當(dāng)性的審議機(jī)制，這是對疑義形成共識、為創(chuàng)新解決方案帶來正當(dāng)性的一個(gè)基礎(chǔ)。
都市更新與從白地而起進(jìn)行建筑不同。因?yàn)橐鉀Q復(fù)雜的城市結(jié)構(gòu)和關(guān)系，才需要都市更新的城市發(fā)展策略。因此，許多解決方案必須有創(chuàng)新。因?yàn)�，都市更新中可能涉及多種法規(guī)，這些法規(guī)過去并未被擺在一起檢討過，從中就會產(chǎn)生很多開創(chuàng)性的解決方案。這些方案需要通過審議機(jī)制、經(jīng)過審議委員會進(jìn)行公平公正的審議，獲得合法性與正當(dāng)性。這里隱含著改造城市既存環(huán)境所涉及的最重要的內(nèi)容，即社會信任關(guān)系。
當(dāng)初，我們做的新竹都市更新案，涉及城市規(guī)劃變更，土地由機(jī)關(guān)用地變更為商業(yè)區(qū)。而我們提出與鄰地進(jìn)行都市更新案時(shí)，是在城市規(guī)劃變更執(zhí)行完成之前。
在城市規(guī)劃變更時(shí)，核定變更用地性質(zhì)的土地所有權(quán)人必須向市政府繳交一筆回饋金。圍繞回饋金的繳納，發(fā)生了一些特殊情況。法規(guī)沒有進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)定。我們提出了一個(gè)并無先例的解決方案，向當(dāng)局相關(guān)單位說明，并經(jīng)過多次協(xié)調(diào)會議，終于獲得大家支持，讓這個(gè)案子得到順利推動。如果沒有審議機(jī)制，這案子就無法完成。
主要是，我們并未從中獲得更多利益，解決方案也無損原本城市規(guī)劃變更的意旨。最重要的是，這一更新成果，對老舊社區(qū)起到示范作用，對各方皆有利。我們也召開公開的聽證會，獲得了市民支持。這中間沒有不合理之處。
也就是說，方案本身需要具備方方面面的正當(dāng)性，正當(dāng)性會帶來社會信任，而信任是創(chuàng)新的基礎(chǔ)。 (責(zé)任編輯：建筑小白) |
